การบริหารการพัฒนา Module 2
4. นักศึกษาศึกษาเอกสารและวิดีโอ
4.1 วิดีโอประกอบการศึกษา
4.2 เอกสารประกอบการศึกษา
ศึกษาวิดีโอและเอกสารได้ที่นี่
https://supwat.wixsite.com//-education/การบร-หารการพ-ฒนา-modul-2
5. Assignment
5.1 จงกล่าวถึงการบริหารเพื่อการพัฒนาในยุคต่าง ๆ และรูปแบบของพัฒนาการของการบริหาร
5.2 แนวทางการพัฒนาในระดับจุลภาคมีอะไรบ้าง
5.3 จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบราชการไทยรวมทั้งภาระกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร
6. นักศึกษาต้องอภิปรายกลุ่ม ในฟอรั่มแสดงความเห็น
6.1 การอภิปรายแสดงความคิดเห็นในทุก คือ Module 1ม Module 2, และ Module 3
6.2 นอกจากการประเมินเนื้อหาแล้ว ระบบจะดำเนินการวิเคราะห์ความถี่ในการอภิปรายแสดงความเห็นของนักศึกษาด้วย
อภิปรายกลุ่มและแสดงความเห็นที่นี่
https://supwat.wixsite.com/-education/forum/general-discussions/kaarbrihaarkaarphathnaa
Comments
5.1 จงกล่าวถึงการบริหารเพื่อการพัฒนาในยุคต่าง ๆ และรูปแบบของพัฒนาการของการบริหาร
ในช่วงแรกของทศวรรษ คือ ตั้งแต่ ค.ศ.1960 จนถึง ค.ศ.1970 เป็นระยะที่ได้มีการกำเนิดและการเปลี่ยนแปลงของวิชาการบริหารการพัฒนา
ในปี ค.ศ.1962 เอดเวิร์ด ดับบลิว ไวด์เนอร์ ได้เขียนบทความอธิบายความหมาย แนวทางการวิจัย ข้อจำกัดของตัวแบบที่มีอยู่ และการเสนอตัวแบบที่ควรจะเป็นของการบริหารการพัฒนา ซึ่งในระยะแรกเป็นระยะของการแสวงหาความหมาย และขอบข่ายของลักษณะวิชา
ไวด์เนอร์
-ได้สำรวจคำนิยามของการบริหารการพัฒนาที่มีผู้ให้คำจำกัดความไว้มากมาย ซึ่งคำนิยามเหล่านี้จะมีลักษณะที่แตกต่างกัน แต่ก็มีส่วนที่เหมือนกัน คือ การบริหารการพัฒนาเน้นความสำคัญของการปฏิบัติและความสำคัญของการบรรลุเป้าหมาย
-ให้คำนิยามการพัฒนาว่า “เป็นกระบวนการที่จะช่วยให้องค์การบรรลุเป้าหมายของการพัฒนาการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ตามที่ได้กำหนดไว้”
-คำนิยามนี้ชี้ให้เห็นลักษณะโดยเฉพาะของการบริหารการพัฒนาว่ามีลักษณะแตกต่างจากการบริหารรัฐกิจ
-กล่าวคือ เป็นการบริหารเพื่อบรรลุเป้าหมายของการพัฒนาทั้งสามด้าน ให้ความสำคัญเกี่ยวกับการปฏิบัติและแสวงหาวิธีการบริหารให้บรรลุเป้าหมายของการพัฒนาเท่านั้น แต่ไวด์เนอร์ไม่ได้ระบุให้เห็นวิธีการในการพัฒนาประเทศเหล่านี้
สเวิร์ดโลว์ ชี้ให้เห็นว่า โครงสร้างของรัฐบาลก็ดี บทบาทของรัฐบาลหรือของข้าราชการในประเทศที่ยากจน มีลักษณะที่แตกต่างกับประเทศที่มีรายได้สูง การที่สเวิร์ดโลว์ย้ำให้เห็นลักษณะโดยเฉพาะของระบบในประเทศที่ยากจน และเรียกว่าเป็น การบริหารการพัฒนา ก็เป็นการมองวิชานี้ในอีกทรรศนะหนึ่ง ซึ่งเป็นการมองวิชาในลักษณะที่กว้าง เพื่อเป็นพื้นฐานของการสะสมองค์ความรู้ ในขณะที่วิชานี้ยังไม่มีกรอบความรู้ที่แน่ชัด
เฟรด ดับบลิว ริกซ์ -ซึ่งเป็นผู้ที่อยู่เบื้องหลังการพัฒนาวิชาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ริกซ์มักจะกล่าวถึง การบริหารการพัฒนาอยู่เสมอ ในทัศนะของริกซ์ การบริหารพัฒนามีความหมายอยู่ 2 ประการ คือ
ประการแรก คือ วิธีการของรัฐบาลที่จะนำนโยบายและแผน ไปสู่การปฏิบัติ เพื่อให้สอดคล้องกับเป้าหมายของการพัฒนา
ประการที่สอง คือ การเพิ่มสมรรถนะของระบบบริหาร
ริกซ์ ระบบบริหารที่ไม่มีสมรรถนะหรือมีสมรรถนะไม่เพียงพอจะเป็นอุปสรรคต่อการบริหารการพัฒนา ดังนั้น การพัฒนาการบริหารที่เน้นการเพิ่มสมรรถนะ จึงเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญต่อการบริหารการพัฒนา แต่ริกซ์ไม่ได้บอกถึงกลยุทธ์และวิธีการของการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ และการเพิ่มสมรรถนะของระบบบริหารเช่นเดียวกับคนอื่นๆ ซึ่งเป็นลักษณะหนึ่งของการมีช่องว่างระหว่างทฤษฎีและปฏิบัติ
สรุป ในตอนปลาย ค.ศ.1970 การบริหารการพัฒนามีลักษณะที่เรียกว่าเป็นการบริหารภายนอกองค์การ กล่าวคือ เน้นความสำคัญที่ปฏิสัมพันธ์ระหว่างระบบบริหารกับสิ่งแวดล้อม ได้แก่ ระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจ และระบบสังคมและวัฒนธรรมอยู่ตลอดเวลาการศึกษาการบริหารการพัฒนาโดยให้ความสำคัญกับสิ่งแวดล้อมก็เพื่อแสดงให้เห็นว่า วิชาการบริหารการพัฒนาได้ขยายขอบเขตการศึกษาไปในแนวทางของระบบเปิด เน้นความสำคัญของพลวัตและการศึกษาในระดับมหภาค ตลอดจนเน้นการศึกษาในแนวพฤติกรรมศาสตร์ ในปี ค.ศ.1979 ยอร์จ เอฟ แกนท์ได้เขียนการบริหารการพัฒนาเป็นหนังสือโดยสมบูรณ์ แกนท์สรุปว่า การบริหารการพัฒนามีจุดเน้นหลายประการ ที่เป็นลักษณะโดยเฉพาะ เช่น การบริหารการพัฒนาเป็นการบริหารเพื่อการเปลี่ยนแปลงเป็นการบริหารที่อยู่ภายใต้การตรวจสอบของประชาชนโดยการผ่านระบบผู้แทนมีลักษณะที่แตกต่างกับการบริหารรัฐกิจทั่วไปให้ความสำคัญเกี่ยวกับการบริหารนอกองค์การ หมายถึง การร่วมมือระหว่างหน่วยงานต่างๆ และการมีส่วนร่วมของผู้รับบริการ การวัดผลสำเร็จของการบริหารการพัฒนาให้วัดความสำเร็จของเป้าหมายการพัฒนาเป็นการบริหารที่มุ่งเน้นเฉพาะด้าน
ปัจจุบัน วิชาการบริหารการพัฒนาสนใจเรื่องต่างๆ ของการบริหาร เช่น การวางแผน การงบประมาณ การบริหารงานบุคคล การจัดรูปงาน หรือการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ แต่ในการบริหารงานในแต่ละด้านย่อมจะมีความแตกต่างกัน การศึกษาปริญญาทางการบริหารการพัฒนาเพื่อจะเตรียมผู้สำเร็จการศึกษาเข้าทำงานในแต่ละด้าน ผลิตคนเข้าทำงานเป็นหัวหน้างานของด้านเหล่านี้ จึงเป็นการศึกษาที่แตกต่างกับการเรียนการสอนรัฐประศาสนศาสตร์ทั่วไป
5.2 แนวทางการพัฒนาในระดับจุลภาคมีอะไรบ้าง
ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาค
ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาคนี้ ใช้เป็นแนวทางในการศึกษาและบ่งชี้ระดับของการพัฒนาได้ คือ ดัชนีสร้างสัญลักษณ์ (Symbolic Structures) ของ ศาสตราจารย์ Frank W. Young สอนอยู่ที่มหาวิทยาลัยคอร์เนลสหรัฐอเมริกา ได้อธิบายว่า “ในสังคมหนึ่ง ๆ จะประกอบด้วยระบบย่อย ๆ แต่ละระบบจะมีลักษณะโครงสร้างที่แตกต่างกัน ความแตกต่างของโครงสร้างนี้สามารถวิเคราะห์ได้จากสิ่งต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเป็นสัญลักษณ์ทางสังคมและสัญลักษณ์ทางสังคมเหล่านี้จะเป็นเครื่องชี้แต่ละระบบที่ประกอบขึ้นเป็นระบบใหญ่ขึ้น จะมีปริมาณของสิ่งที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันแตกต่างกัน ระบบใดมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันน้อย ถือได้ว่ามีระดับทางโครงสร้างต่ำ ระบบใดมีปริมาณหรือจำนวนสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันมาก ถือว่ามีระดับความแตกต่างโครงสร้างสูง
โดยนัยแห่งทฤษฎีนี้ ดัชนีของการพัฒนาจึงมีอยู่ที่ระดับความแตกต่างทางโครงสร้างของชุมชนหรือสังคมเป็นสำคัญ ส่วนปัจจัยที่ทำให้ลักษณะโครงสร้างในระบบย่อยเหล่านี้แตกต่างกัน หรือมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันไม่เท่ากัน ได้แก่ การติดต่อสัมพันธ์และการเข้าถึงบริการจากศูนย์กลางหรือระบบใหม่ (Relative Centrality) ของระบบย่อยเหล่านั้น
การวิเคราะห์ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาค ใช้ตัวแปรดังต่อไปนี้
1.ความแตกต่างทางโครงสร้าง (Structural Differentiation) หมายถึง ระดับหรือปริมาณหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันที่ปรากฏในชุมชน เช่น โรงเรียน วัด สถานีอนามัย ร้านค้า เป็นต้น
2.การติดต่อกับศูนย์กลางหรือระบบใหญ่ (Relative Centrality) หมายถึง ระดับหรือปริมาณของหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย ได้มีการติดต่อหรือรับบริการจากสถาบันหรือหน่วยงานของรัฐหรือเอกชนภายนอกมากน้อยเพียงใด สิ่งที่เป็นเครื่องชี้วัด คือ โทรทัศน์ วิทยุ หนังสือพิมพ์ ถนน ยานพาหนะ และผู้นำการเปลี่ยนแปลง เป็นต้น
3.ความเป็นปึกแผ่นของชุมชน (Solidarity) หมายถึง ระดับหรือปริมาณการแพร่กระจายของสื่อที่กำหนดให้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบัน ซึ่งชี้ให้เห็นถึงปริมาณทักษะ ความรู้ความสามารถของชุมชน เช่น กิจกรรมการรวมกลุ่ม การร่วมประกอบกิจกรรม กลุ่มสหกรณ์ พิธีกรรมชุมชน รวมทั้งจำนวนครั้งในการเข้าร่วมกิจกรรมในแต่ละกิจกรรมด้วย
ดัชนีการพัฒนาในระดับมหภาค
การใช้ดัชนีการพัฒนาในระดับมหภาคชี้วัดการพัฒนา มีความสำคัญและสามารถบ่งบอกถึงภาพรวมของการพัฒนาในระดับกว้างได้ว่า มีการพัฒนาไปได้มากน้อยแค่ไหนและถ้าใช้ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาคควบคู่ไปด้วย จะทำให้มองเห็นภาพของการพัฒนามีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น พิจารณาดัชนีการพัฒนาในระดับมหภาค ได้ดังนี้
1.การใช้ผลิตภัณฑ์ประชาชาติต่อหัวเป็นดัชนี (GNP Per Capita) ซึ่งได้ถูกนำมาใช้จัดลำดับการพัฒนาประเทศ โดยมีความเชื่อว่าประเทศไทยจะมีความทันสมัยหรือมีการพัฒนาในระดับใดนั้น วัดจากรายได้ต่อบุคคลของประชากร ประเทศใดมีรายได้ต่อหัวสูงกว่าอีกประเทศหนึ่ง แสดงว่าประเทศนั้นมีการพัฒนาในระดับสูงกว่า ซึ่งรายได้ต่อหัว คิดคำนวณจากผลิตภัณฑ์ประชาชาติเบื้องต้น (Gross National Product) หารด้วยจำนวนประชากรทั้งหมด ประเทศไทยใช้คำว่า GNP Per Capita
2.การใช้ระดับการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์เป็นดัชนี โดยมีความเชื่อพื้นฐานว่า ทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งหมายถึง คุณภาพของมนุษย์ ได้แก่ พลังงาน ทักษะ พรสวรรค์ และความรู้ของประชาชน เป็นสิ่งที่สามารถนำมาใช้ในการผลิตสินค้าและบริการให้เป็นประโยชน์ ประเทศใดมีการสะสมทรัพยากรมนุษย์ไว้มาก ประเทศนั้นก็มีโอกาสเจริญก้าวหน้าสูง ทั้งนี้ ทรัพยากรมนุษย์นั้นจะต้องมีคุณภาพด้วย โดยการคำนวณจาก
•จำนวนผู้เรียนในระดับมัธยมศึกษา คิดเป็นร้อยละของประชากรในกลุ่มอายุ 15-19 ปี คูณด้วยระยะเวลาของการเรียน คือ 5 ปี
•จำนวนผู้เข้าเรียนในระดับอุดมศึกษา คิดเป็นร้อยละของประชากรในกลุ่มอายุที่ควรศึกษาในระดับอุดมศึกษา คือ 20-24 ปี คูณด้วยระยะเวลาของการเรียน คือ 5 ปี
3.การใช้ดัชนีคุณภาพทางกายภาพของชีวิต (The Physical Quality of Life Index, PQLI) การใช้ดัชนีรายได้ต่อบุคคล บ่งชี้ระดับการพัฒนาประเทศนั้น เป็นสิ่งที่สรุปได้ยาก ในการที่จะจัดลำดับว่าประเทศพัฒนาหรือไม่ เพราะเป็นการจัดความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว ดัชนี PQLI จะวัดในด้านการอ่านออกเขียนได้ การมีชีวิตรอดของทารกแรกเกิด และอายุขัยของชีวิต ซึ่งเป็นการแสดงให้เห็นถึง คุณภาพชีวิตของประชากรแต่ละประเทศ ประเทศใดประชากรมีคุณภาพชีวิตในระดับสูง ก็ย่อมเจริญกว่าประเทศที่มีประชากรที่มีคุณภาพชีวิตในระดับต่ำกว่า
ดัชนีชี้วัดระดับของการพัฒนาที่ประเทศไทยใช้วัดระดับของการพัฒนาในระดับหมู่บ้าน ตำบล หรือในชุมชนเมือง ซึ่งถือว่าเป็นดัชนีชี้วัดระดับการพัฒนาในระดับจุลภาคอย่างหนึ่ง คือ เครื่องชี้วัด ความจำเป็นพื้นฐาน (จปฐ.) ซึ่งมีอยู่ทั้งหมด 9 หมวด 50 ตัวชี้วัด
5.3 จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบราชการไทยรวมทั้งภาระกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร
การบริหารราชการสมัยสุโขทัย “พ่อปกครองลูก” ถือเอาลักษณะสกุลเป็นคติ เชื่อว่า “พ่อ” เป็นผู้ปกครอง ครัวเรือน หลายครัวเรือนรวมกันเป็นบ้านอยู่ในปกครองของ “พ่อบ้าน” ผู้อยู่ในปกครองเรียกว่า “ ลูกบ้าน ” หลายบ้านรวมกันเป็นเมือง ถ้าเป็นเมืองขึ้นที่อยู่ในการปกครอง ของ “ พ่อเมือง ” ถ้าเป็นเมืองประเทศราช เจ้าเมืองเป็น “ ขุน ” หลายเมืองรวมกันเป็นประเทศหรือ ราชธานีในการปกครองของ “ พ่อขุน ” ข้าราชการในตำแหน่งต่างๆ ได้นามว่า “ ลูกขุน ” ลักษณะของการบริหารราชการ
1.รวมการใช้อำนาจทางการเมืองกับอำนาจทางการบริหารไว้ด้วยกัน ไม่มีการแยกข้าราชการกับประชาชนออกจากกัน
2.จัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินที่เรียบง่าย ไม่ยุ่งยาก ซับซ้อน ไม่มีการจัดตั้งหน่วยงานเป็นการเฉพาะ พ่อขุนจะปฏิบัติภารกิจด้านต่างๆ ด้วยตนเองโดยมีลูกขุนจำนวนหนึ่งคอยช่วยเหลือ
3.การบริหารราชการนอกราชธานี มีการจำแนกหัวเมืองออกเป็น 3 ประเภท
ก.เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง และเมืองหน้าด่าน เป็นเมืองที่ผู้จะดำรงตำแหน่งพ่อขุนองค์ต่อไปครองอยู่
ข.เมืองพระยามหานครอาจตั้งเชื้อพระวงศ์หรือข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ไปครองเมือง หรือมีเจ้านายเชื้อพระวงศ์เป็นเจ้าของเมืองเดิมปกครองอยู่และยอมขึ้นกับกรุงสุโขทัย
ค.เมืองประเทศราชเป็นเมืองที่อยู่นอกราชอาณาจักรมีชาวเมืองเป็นคนต่างชาติมีความสัมพันธ์เพียงส่งเครื่องราชบรรณาการตามกำหนดและส่งทัพหรือเสบียงมาช่วยรบตามคำสั่งพ่อขุนเท่านั้น
การบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา เปลี่ยน เป็นแบบ “ เจ้า ” กับ “ ข้า ” พระมหากษัตริย์ คือ สมมติเทพหรือเทวราชาที่มีฐานะแตกต่างไปจากประชาชนหรือหลักการ ปกครองแบบ “ เทวสมมติหรือเทวลัทธิ ” การบริหารราชการสมัยต้นกรุงศรีอยุธยาได้มีการจัดตั้งตำแหน่งงาน และแต่งตั้งข้าราชการทำหน้าที่สนองพระเดชพระคุณ เรียกว่า จตุสดมภ์ โดยมีเสนาบดีตำแหน่ง “ ขุน ” บังคับบัญชาและปฏิบัติหน้าที่ช่วยพระมหากษัตริย์
5.3 จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบราชการไทยรวมทั้งภาระกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร (ต่อ)
การบริหารราชการสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว แบบเดิมไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ขณะนั้น เนื่องจากระบบราชการอ่อนแอ และอยู่ในยุคล่าเมืองขึ้นของประเทศอังกฤษ และฝรั่งเศส จึงทรงปฏิรูปการปกครองใหม่
1)จัดตั้งกระทรวง 12 กระทรวง และจัดเงินเดือนให้ข้าราชการได้รับแบบเดียวกันทุกกระทรวง
2)แยกราชการทหารกับราชการพลเรือนออกจากกันให้กระทรวงมหาดไทยบังคับบัญชาหัวเมือง ทั้งหมดเว้นกรุงเทพฯ กับเมืองที่ติดต่อใกล้เคียง
3)การบริหารมณฑลเทศาภิบาล ระบบเทศาภิบาลเป็นระบบที่รัฐบาลกลางจัดข้าราชการของส่วนกลางไปบริหารราชการในหัวเมืองต่างๆ แทนที่ส่วนภูมิภาคจะจัดข้าราชการเข้าบริหารงานในเมืองของตนเอง
4)การบริหารเมืองนอกจากจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลแล้วยังจัดการปกครองในเขตมณฑลเทศาภิบาล เป็นเมือง อำเภอ ตำบล และหมู่บ้านด้วยพนักงานปกครองเมืองจะประกอบด้วย “ผู้ว่าราชการเมือง” ซึ่ง ถูกเปลี่ยนมาจากคำว่า “เจ้าเมือง” โดยพระมหากษัตริย์เป็นผู้ดำริเลือกสรรแต่งตั้งและโยกย้ายจาก บุคคลที่มีความรู้ความสามารถสูง
5)การบริหารอำเภอ หน่วยการปกครองที่เรียกว่า “ แขวง ” ที่ประกอบกันเป็นเมือง ได้มีการปรับปรุงให้เป็น “ อำเภอ ” พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่พระพุทธศักราช 2457โดยหลักจะมีพนักงานปกครองอำเภอที่เรียกว่า “ กรมการอำเภอ ” ประกอบด้วยนายอำเภอ ปลัดอำเภอ และสมุห์บัญชีมีอำนาจหน้าที่ปกครองดูแลกำนัน และงานราชการอำเภอ
6)การบริหารตำบลหมู่บ้าน นอกจากอำเภอซึ่งเป็นหน่วยราชการต่ำสุดแล้ว ยังกำหนดให้มีการปกครองท้องที่ในรูปตำบลและหมู่บ้าน โดยมอบหมายให้กำนัน และผู้ใหญ่บ้านซึ่งมิใช่ข้าราชการแต่เป็น ตัวแทนของประชาชนทำหน้าที่เชื่อมโยงระหว่างรัฐกับประชาชน โดยราษฎรเป็นผู้เลือกขึ้นมาทำเป็น ผู้ช่วยเหลือกรมการอำเภอ
7)การบริหารสุขาภิบาลได้มีประกาศใช้พระราชบัญญัติสุขาภิบาลกรุงเทพ ร.ศ.116 เพื่อทำหน้าที่การงานด้านสุขาภิบาลของท้องถิ่น ซึ่งต่อมาได้มีประกาศจัดตั้งสุขาภิบาลตำบลท่าฉลอม จังหวัดสมุทรสาครขึ้น และต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นสุขาภิบาลเมืองสมุทรสาคร โดยให้กำนันผู้ใหญ่บ้าน และ ราษฎรร่วมกันเป็นคณะกรรมการสุขาภิบาลด้วย
การบริหารราชการหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชเป็นระบอบประชาธิปไตย
1.พระราชบัญญัติว่าด้วยธรรมนูญราชการฝ่ายพลเรือน พุทธศักราช 2476 จัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินส่วนกลางเป็นกระทรวง การบริหารราชการส่วนภูมิภาคคงจัดเป็นมณฑล จังหวัด และอำเภอตามเดิม
2.การบริหารราชการหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ต่อมาได้มีการยกเลิกพระราชบัญญัติดังกล่าว และได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่ง ราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476 จัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินใหม่เป็น 3 ส่วน คือ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น โดยส่วนกลางประกอบด้วยสำนักนายกรัฐมนตรี และกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ส่วนภูมิภาคยกเลิกมณฑลเทศาภิบาลให้จังหวัดขึ้นตรงต่อส่วนกลางมีผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอำเภอสังกัดกระทรวงมหาดไทยส่วนท้องถิ่นจัดเป็นรูปเทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบล ทั้งนี้ยังคงการปกครองท้องที่ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ซึ่งมีกำนันและผู้ใหญ่บ้านปกครอง ตำบล และหมู่บ้านตามรูปแบบเดิม
การจัดระเบียบบริหารราชการของไทยในปัจจุบันอยู่ภายใต้บทบัญญัติของพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 6 พ.ศ.2546 และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 โดยมีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่
1)ระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง
2)ระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค
3)ระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
การบริหารราชการแผ่นดินในปัจจุบัน ในปัจจุบันระบบบริหารราชการไทย ได้ปรับเปลี่ยนรูปแบบ และจัดระบบใหม่ เรียกว่า “ปฏิรูประบบ ราชการ”
5.3 จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบราชการไทยรวมทั้งภาระกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร (ต่อ)
ลักษณะทั่วไปของระบบราชการไทย
ระบบราชการไทยมีบทบาทและภารกิจครอบคลุมพื้นที่ทั้งหมดของประเทศ บทบาทและ
ภารกิจของระบบราชการไทยตั้งแต่อดีตจนถึงการเปลี่ยนแปลงไปตามสภาพแวดล้อมทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคมราชการมีมานานแล้วแต่เริ่มเป็นระบบตั้งแต่ที่ รัชกาลที่5 ส่ง โอรส ธิดาได้เรียนศาสตร์แขนงต่างต่างจากชาติที่เจริญแล้วกลับมาจึงตั้งกรมกองเป็นระบบราชการ ผู้จัดตั้งก็เป็นเจ้าฟ้า ผู้สำเร็จวิชาที่เกี่ยวข้องกับกิจการเหล่านั้น ระบบราชการจึงถือกำเนิดในรัชกาลที่5 แต่ระบบการเมือง เกิดในสมัยรัชการที่7 ถือว่ายังเยาว์วัยและอ่อนแอกว่ามากอำนาจที่แท้จริงในการบริหารประเทศจึงยังอยู่ในระบบราชการหากย้อนไปตรวจสอบประวัติความเป็นมาของระบบราชการไทยใน อดีต 600 - 700 ปี ที่ผ่านมาระบบราชการไทยตั้งอยู่บนปรัชญาการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์ทรงปกครองพระราชอาณาจักร เป็นผู้มีอำนาจสูงสุดเหนือประชาชน ทรงพระราชอาญาสิทธิ์ และใช้อำนาจเด็ดขาดเป็นหลักการปกครอง พระมหากษัตริย์ของไทยดูแลปกครองราษฎร แบบบิดาปกครองบุตร ข้าราชการคือ ข้าราชบริพาร ที่ถวายตัวต่อพระมหากษัตริย์ และพระมหากษัตริย์ก็เป็นศูนย์กลางแห่งอำนาจระบอบราชการของไทย ก็คือ ระบอบรวมศูนย์อำนาจหรือระบอบอำมาตยาธิปไตย ระบอบอำมาตยาธิปไตยเกิดจากวิวัฒนาการด้านการปกครองบ้านเมืองของพระเจ้าแผ่นดินไทยแต่โบราณที่อยู่ภายใต้ 2 หลักการ คือ พระราชอาญาสิทธิ์ของพระเจ้าแผ่นดิน กับ การบังคับให้ชายฉกรรจ์ต้องเป็นทหารช่วยรักษาบ้านเมือง เป็นผู้ทำงานให้แก่พระเจ้าแผ่นดิน ต่อมาเรียกกันว่า "ข้าราชการ" และจะมีศักดินาเป็น "ยศ" "ราชทินนาม" และ "ตำแหน่ง" ในสมัยโบราณก็ยึดเอาทหารเป็นหลักในการรับราชการ ต่อมาก็แยกออกเป็นฝ่ายพลเรือนอีกฝ่ายหนึ่งในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ กรุงศรีอยุธยาได้แบ่งงานราชการเป็น 4 กระทรวง คือ เวียง วัง คลัง นา มีเสนาบดี 2 ตำแหน่งให้ทหารเป็นสมุหพระกลาโหม พลเรือนเป็นสมุหนายก และ ต่อมามีการปฏิรูปการปกครองอีกครั้งหนึ่งในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยจัดระบบราชการเป็น 12 กระทรวง และมีระบบการจัดการปกครองหัวเมืองในส่วนภูมิภาคด้วยเหตุผลที่ต้องปฏิรูปการปกครองครั้งใหญ่ สรุปได้ 2 ประการ คือ
1.เกิดจากการล่าอาณานิคมของอังกฤษและฝรั่งเศส และการที่ประเทศไทยต้องทำศึกสงครามกับบางประเทศเพื่อนบ้าน เป็นเวลายาวนานนับร้อยปี มีการขยายอาณาเขตและเสียอาณาเขตตามผลแห่งสงครามแต่ละครั้ง หากชนะก็ขยายอาณาเขตออกไปมีเมืองประเทศราช เข้ามาสวามิภักดิ์ ในการบริหารราชการของไทยที่ผ่านมายังขาดหลักวิชาการและกุศโลบายให้ประเทศมีความเข้มแข็ง ประกอบกับ 2 มหาอำนาจตะวันตกออกมาล่าอาณานิคมรอบๆ ประเทศไทยทำให้หลายหัวเมืองต้องตกอยู่ใต้การยึดครองของอังกฤษและฝรั่งเศส นับเป็นแรงกดดันจากภายนอกที่รุนแรง ชี้เป็นชี้ตายให้กับประเทศชาติ
2.เกิดปัญหาเกี่ยวกับเอกภาพของชาติในการปกครองบ้านเมืองที่รัฐบาลกลางไม่สามารถ ควบคุม ปกครอง ดูแลประเทศราชต่างๆ แม้แต่เมืองที่ไม่ใช่ประเทศราช ก็ยังแบ่งการปกครองเป็นเมืองชั้นใน และราชธานี กับหัวเมืองชั้นนอก การปกครองทั้ง 2 หัวเมือง ก็อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของเสนาบดี ถึง 3 กระทรวง ขึ้นกับสมุหนายกว่าราชการกระทรวงมหาดไทย ส่วนหนึ่งขึ้นกับสมุหพระกลาโหม ว่า ราชการกระทรวงกลาโหมส่วนหนึ่ง และขึ้นกับโกษาธิบดี ผู้บังคับบัญชาการท่าอีกส่วนหนึ่ง นอกจากนี้ยังเกิดปัญหาความล้าหลังในการปกครองประเทศและความคับแค้นของประชาชน กล่าวคือ 3 กระทรวงการปกครอง ได้แก่ มหาดไทย กลาโหม พระคลังมหาสมบัติ มีมานานกว่า 300 กว่าปี แต่ละกระทรวงต้องทำงานหลายอย่างสับสน อลหม่าน เช่น การบำรุงความสุขของประชาชน การภาษีอากร การศาสนา การศึกษา การศาล ที่แต่ละกระทรวง ต้องทำเหมือนๆ กันหมด ไม่มีมาตรฐาน
5.1 จงกล่าวถึงการบริหารเพื่อการพัฒนาในยุคต่างๆ และรูปแบบของพัฒนาการของการบริหาร
ตลอดระยะเวลา 50 ปีที่ประเทศไทยได้พัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมของประเทศ โดยการใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศ ตั้งแต่แผนพัฒนาฯ ฉบับที่1(2504-2509)จนถึงแผนพัฒนาฯฉบับที่10(2550-2554) นั้น ได้ข้อสรุปว่า“เศรษฐกิจดี สังคมยังมีปัญหา การพัฒนายังไม่สมดุล
สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองในช่วงนั้น โลกเข้าสู่ยุคสงครามเย็น สหรัฐอเมริกาผู้นำในโลกเสรีเข้าสู่สงคราม เวียดนาม พ.ศ.2503และตั้งฐานทัพในประเทศไทย พ.ศ.2505 พรรค คอมมิวนิสต์เริ่มการต่อสู้ในประเทศไทยประมาณ พ.ศ.2508การเมือง ประเทศไทยบริหารแบบรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่ส่วนกลาง นายกรัฐมนตรี ในช่วงนั้น คือ จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ (พ.ศ. 2502-2506) และ จอมพลถนอม กิตติขจร(พ.ศ.2506–2516)การบริหารประเทศในช่วงนี้ ถือว่าอยู่ในระบบเผด็จการ 16 ปี
เศรษฐกิจของไทย ภาคการเกษตรมีบทบาทสำคัญ ในการผลิตและการส่งออก ทรัพยากรธรรมชาติของประเทศ ยังอุดมสมบูรณ์ มีพื้นที่ป่าไม้อยู่ถึงร้อยละ 53 ของพื้นที่ประเทศ มีกำลังแรงงานมาก แต่ผู้คนส่วนใหญ่ยากจน รายได้ต่อหัวประมาณ 3,000–4,000 บาท ต่อปีในช่วงเวลาดังกล่าว ประชากรมีประมาณ 37 ล้านคน
การวางแผนพัฒนาประเทศในช่วงนั้นมีอิทธิพลทางความคิด จากประเทศตะวันตก และธนาคารโลกค่อนข้างมาก กระบวนการ จัดทำแผนฯ ใช้ผู้เชี่ยวชาญจากต่างประเทศร่วมกับนักวิชาการ ในประเทศและข้าราชการส่วนกลางในการร่างแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2504-2509) ระยะเวลา 6 ปีและแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2510-2514) ระยะเวลา 5 ปี
ความคิดหลักของแผนฯ ในช่วงนั้น คือ การเร่งรัด การขยายตัวทางเศรษฐกิจ ปูพื้นฐานสำคัญๆ ทางเศรษฐกิจของ ประเทศ พัฒนาลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน ผลิตภาคอุตสาหกรรม เพื่อทดแทนการนำเข้า ในช่วงแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 2 เริ่มวางแผน กำลังคน กระจายโครงสร้างพื้นฐานไปภูมิภาค คำขวัญของการพัฒนา ประเทศในช่วงนั้น โดยเฉพาะแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 1 คือ “น้ำไหล ไฟสว่าง ทางดี มีงานทำ
แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 1 มีลักษณะการวางแผนเชิงโครงการ ด้านเศรษฐกิจเช่น การสร้างเขื่อนพลังน้ำเพื่อผลิตไฟฟ้าการสร้างถนน เพื่อเปิดพื้นที่ใหม่ แผนฯ จึงมีลักษณะการจัดลำดับความสำคัญของ โครงการลงทุน โดยเฉพาะที่จะใช้เงินกู้และเงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ ในแผนพัฒนาฯฉบับที่2 มีลักษณะการวางแผนฯเป็นเชิงระบบมากขึ้น เป็นการวางแผนรายสาขา
แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 2 ให้ความสำคัญกับการพัฒนา สังคมมากขึ้น ให้พัฒนาสังคมควบคู่ไปกับเศรษฐกิจ แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 2 จึงเปลี่ยนชื่อ จากแผนพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติเป็น “แผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ”
ผลของการพัฒนา ในช่วงแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 1 และ 2 ที่สำคัญ เช่น
•เศรษฐกิจขยายตัวเฉลี่ยร้อยละ7.9ในช่วงแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 1 และ ร้อยละ 7.2 ในช่วงแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 2
•สร้างเขื่อนพลังน้ำเพื่อผลิตไฟฟ้า เขื่อนภูมิพล แล้วเสร็จ พ.ศ. 2507
•พัฒนาระบบทางหลวงแผ่นดินและทางหลวงชนบท เช่น ถนนมิตรภาพ เพื่อเปิดพื้นที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ
•พัฒนาวางระบบชลประทาน และการจัดรูปที่ดินในเขต ชลประทาน เพื่อส่งเสริมปฏิรูปภาคเกษตรของไทย จากเกษตรแบบดั้งเดิม มาเป็นเกษตรสมัยใหม่ ที่ให้ ความสำคัญกับการผลิตในเชิงพาณิชย์นำเทคโนโลยีและ การวิจัยมาเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการผลิต ทำให้ประเทศไทยเป็นผู้ผลิตอาหารส่งออกเป็นลำดับ 5 ของโลก รองจากสหรัฐอเมริกา แคนาดา ออสเตรเลีย และฝรั่งเศส
•ในด้านความร่วมมือระหว่างประเทศ ประเทศไทย มีบทบาทสำคัญในการร่วมจัดตั้งประชาคมอาเซียน (ASEAN) ขึ้นใน พ.ศ. 2510
5.2 แนวทางการพัฒนาในระดับจุลภาคมีอะไรบ้าง
เครื่องชี้วัดหรือดัชนีการพัฒนานั้นมี 2 ระดับ คือ ระดับจุลภาคและระดับมหภาค ซึ่งจะกล่าวต่อไป ดังนี้
1. ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาค
ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาคนี้ ใช้เป็นแนวทางในการศึกษาและบ่งชี้ระดับของการพัฒนาได้ คือ ดัชนีสร้างสัญลักษณ์ (Symbolic Structures) ของ ศาสตราจารย์ Frank W. Young สอนอยู่ที่มหาวิทยาลัยคอร์เนลสหรัฐอเมริกา ได้อธิบายว่า
“ในสังคมหนึ่ง ๆ จะประกอบด้วยระบบย่อย ๆ แต่ละระบบจะมีลักษณะโครงสร้างที่แตกต่างกัน ความแตกต่างของโครงสร้างนี้สามารถวิเคราะห์ได้จากสิ่งต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเป็นสัญลักษณ์ทางสังคมและสัญลักษณ์ทางสังคมเหล่านี้จะเป็นเครื่องชี้แต่ละระบบที่ประกอบขึ้นเป็นระบบใหญ่ขึ้น จะมีปริมาณของสิ่งที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันแตกต่างกัน ระบบใดมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันน้อย ถือได้ว่ามีระดับทางโครงสร้างต่ำ ระบบใดมีปริมาณหรือจำนวนสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันมาก ถือว่ามีระดับความแตกต่างโครงสร้างสูง”
โดยนัยแห่งทฤษฎีนี้ ดัชนีของการพัฒนาจึงมีอยู่ที่ระดับความแตกต่างทางโครงสร้างของชุมชนหรือสังคมเป็นสำคัญ ส่วนปัจจัยที่ทำให้ลักษณะโครงสร้างในระบบย่อยเหล่านี้แตกต่างกัน หรือมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันไม่เท่ากัน ได้แก่ การติดต่อสัมพันธ์และการเข้าถึงบริการจากศูนย์กลางหรือระบบใหม่ (Relative Centrality) ของระบบย่อยเหล่านั้น
การวิเคราะห์ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาค ใช้ตัวแปรดังต่อไปนี้
1) ความแตกต่างทางโครงสร้าง (Structural Differentiation) หมายถึง ระดับหรือปริมาณหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันที่ปรากฏในชุมชน เช่น โรงเรียน วัด สถานีอนามัย ร้านค้า เป็นต้น
2) การติดต่อกับศูนย์กลางหรือระบบใหญ่ (Relative Centrality) หมายถึง ระดับหรือปริมาณของหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย ได้มีการติดต่อหรือรับบริการจากสถาบันหรือหน่วยงานของรัฐหรือเอกชนภายนอกมากน้อยเพียงใด สิ่งที่เป็นเครื่องชี้วัด คือ โทรทัศน์ วิทยุ หนังสือพิมพ์ ถนน ยานพาหนะ และผู้นำการเปลี่ยนแปลง เป็นต้น
3) ความเป็นปึกแผ่นของชุมชน (Solidarity) หมายถึง ระดับหรือปริมาณการแพร่กระจายของสื่อที่กำหนดให้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบัน ซึ่งชี้ให้เห็นถึงปริมาณทักษะ ความรู้ความสามารถของชุมชน เช่น กิจกรรมการรวมกลุ่ม การร่วมประกอบกิจกรรม กลุ่มสหกรณ์ พิธีกรรมชุมชน รวมทั้งจำนวนครั้งในการเข้าร่วมกิจกรรมในแต่ละกิจกรรมด้วย ต่อไป.......
5.2 แนวทางการพัฒนาในระดับจุลภาคมีอะไรบ้าง
(ต่อ).....
2. ดัชนีการพัฒนาในระดับมหภาค
การใช้ดัชนีการพัฒนาในระดับมหภาคชี้วัดการพัฒนา มีความสำคัญและสามารถบ่งบอกถึงภาพรวมของการพัฒนาในระดับกว้างได้ว่า มีการพัฒนาไปได้มากน้อยแค่ไหนและถ้าใช้ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาคควบคู่ไปด้วย จะทำให้มองเห็นภาพของการพัฒนามีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น พิจารณาดัชนีการพัฒนาในระดับมหภาค ได้ดังนี้
1) การใช้ผลิตภัณฑ์ประชาชาติต่อหัวเป็นดัชนี (GNP Per Capita) ซึ่งได้ถูกนำมาใช้จัดลำดับการพัฒนาประเทศ โดยมีความเชื่อว่าประเทศไทยจะมีความทันสมัยหรือมีการพัฒนาในระดับใดนั้น วัดจากรายได้ต่อบุคคลของประชากร ประเทศใดมีรายได้ต่อหัวสูงกว่าอีกประเทศหนึ่ง แสดงว่าประเทศนั้นมีการพัฒนาในระดับสูงกว่า ซึ่งรายได้ต่อหัว คิดคำนวณจากผลิตภัณฑ์ประชาชาติเบื้องต้น (Gross National Product) หารด้วยจำนวนประชากรทั้งหมด ประเทศไทยใช้คำว่า GNP Per Capita
2) การใช้ระดับการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์เป็นดัชนี โดยมีความเชื่อพื้นฐานว่า ทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งหมายถึง คุณภาพของมนุษย์ ได้แก่ พลังงาน ทักษะ พรสวรรค์ และความรู้ของประชาชน เป็นสิ่งที่สามารถนำมาใช้ในการผลิตสินค้าและบริการให้เป็นประโยชน์ ประเทศใดมีการสะสมทรัพยากรมนุษย์ไว้มาก ประเทศนั้นก็มีโอกาสเจริญก้าวหน้าสูง ทั้งนี้ ทรัพยากรมนุษย์นั้นจะต้องมีคุณภาพด้วย โดยการคำนวณจาก
•จำนวนผู้เรียนในระดับมัธยมศึกษา คิดเป็นร้อยละของประชากรในกลุ่มอายุ 15-19 ปี คูณด้วยระยะเวลาของการเรียน คือ 5 ปี
•จำนวนผู้เข้าเรียนในระดับอุดมศึกษา คิดเป็นร้อยละของประชากรในกลุ่มอายุที่ควรศึกษาในระดับอุดมศึกษา คือ 20-24 ปี คูณด้วยระยะเวลาของการเรียน คือ 5 ปี
3) การใช้ดัชนีคุณภาพทางกายภาพของชีวิต (The Physical Quality of Life Index, PQLI) การใช้ดัชนีรายได้ต่อบุคคล บ่งชี้ระดับการพัฒนาประเทศนั้น เป็นสิ่งที่สรุปได้ยาก ในการที่จะจัดลำดับว่าประเทศพัฒนาหรือไม่ เพราะเป็นการจัดความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว ดัชนี PQLI จะวัดในด้านการอ่านออกเขียนได้ การมีชีวิตรอดของทารกแรกเกิด และอายุขัยของชีวิต ซึ่งเป็นการแสดงให้เห็นถึง คุณภาพชีวิตของประชากรแต่ละประเทศ ประเทศใดประชากรมีคุณภาพชีวิตในระดับสูง ก็ย่อมเจริญกว่าประเทศที่มีประชากรที่มีคุณภาพชีวิตในระดับต่ำกว่า
ดัชนีชี้วัดระดับของการพัฒนาที่ประเทศไทยใช้วัดระดับของการพัฒนาในระดับหมู่บ้าน ตำบล หรือในชุมชนเมือง ซึ่งถือว่าเป็นดัชนีชี้วัดระดับการพัฒนาในระดับจุลภาคอย่างหนึ่ง คือ เครื่องชี้วัด ความจำเป็นพื้นฐาน (จปฐ.) ซึ่งมีอยู่ทั้งหมด 9 หมวด 50 ตัวชี้วัด
5.3 จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบราชการไทยรวมทั้งภารกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร
วิสัยทัศน์/พันธกิจ/ยุทธศาสตร์
วิสัยทัศน์
" ขับเคลื่อนการพัฒนาระบบราชการให้เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีอย่างต่อเนื่องและบังเกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม เพื่อให้ระบบราชการช่วยพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของประชาชน "
พันธกิจ
มีหน้าที่หลักในการสนับสนุนการทำงานของ ก.พ.ร. เกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการและงานของรัฐอย่างอื่น เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ มาตรา 3/1 แห่งกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ทั้งนี้ ภารกิจหลักของสำนักงาน ก.พ.ร. มีขอบเขตครอบคลุมในเรื่องเกี่ยวกับ
1. งานเลขานุการของคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) คณะกรรมการพัฒนาและส่งเสริมองค์การมหาชน (กพม.) คณะกรรมการนโยบายการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.น.จ.) คณะกรรมการตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการ (ค.ต.ป.)
2. ภารกิจด้านนโยบายการพัฒนาระบบราชการ
2.1 ศึกษา วิเคราะห์ทิศทางหรือแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงของโลกและการเปลี่ยนแปลงของประเทศไทยในอนาคต รวมทั้งผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่อการพัฒนาระบบราชการ
2.2 ศึกษาบทบาทภาครัฐไทยในอนาคต แนวทางและวิธีการในการปรับบทบาทเดิมไปสู่บทบาทใหม่ในอนาคต
2.3 จัดทำระบบฐานข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data) เกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการในรูปแบบดิจิทัลเพื่อนำมาใช้ประโยชน์ในการวิเคราะห์ คาดการณ์ เสนอแนะนโยบาย และเปิดเผยต่อสาธารณะ
2.4 สร้างการรับรู้ เข้าใจเกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการ สร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงานภาครัฐ ภาคประชาชน ภาคเอกชน และหน่วยงานต่างประเทศ เพื่อให้ได้ข้อเสนอแนะในการพัฒนาภาครัฐ
3. ภารกิจด้านการให้บริการประชาชน
3.1 พัฒนา ส่งเสริมการยกระดับการให้บริการภาครัฐตามพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558
3.2 ขับเคลื่อนการให้บริการภาคธุรกิจและภาคประชาชนด้วยระบบดิจิทัลอย่างเต็มรูปแบบ
3.3 สนับสนุนการขับเคลื่อนรัฐบาลดิจิทัลในการเพิ่มขีดความสามารถเชิงดิจิทัลภาครัฐ ในการบริหารจัดการด้านบูรณาการข้อมูลภาครัฐ
3.4 ส่งเสริมสนับสนุนและพัฒนากลไกการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในการบริการภาครัฐ เปิดให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมในการแสดงความเห็น ออกแบบ และเสนอแนวทางในการพัฒนาบริการภาครัฐ
3.5 ทบทวน ยกเลิก ปรับปรุง กฎหมาย กฎระเบียบ แนวทางปฏิบัติที่เป็นอุปสรรคต่อการอำนวยความสะดวกในการให้บริการประชาชน และการเป็นรัฐบาลดิจิทัล ต่อไป......
5.3 จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบราชการไทยรวมทั้งภารกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร
(ต่อ.....)
4. ภารกิจปรับบทบาท ภารกิจและโครงสร้างหน่วยงานภาครัฐ
4.1 การพัฒนาการจัดแบ่งบทบาทและอำนาจหน้าที่ที่เหมาะสมระหว่างบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น
4.2 บูรณาการบทบาทภารกิจ โครงสร้าง และเชื่อมโยงการทำงานของภาครัฐในทุกระดับ ทุกภาคส่วนให้มีเอกภาพและสอดรับประสานกันตามห่วงโซ่การพัฒนา โดยส่งเสริมให้ภาคเอกชน ภาคส่วนอื่น มีบทบาทในการดำเนินงานของภาครัฐเพิ่มมากขึ้น รวมทั้งส่งเสริมให้มีการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น
4.3 การจัดโครงสร้างส่วนราชการ และจังหวัดให้ดำเนินการเฉพาะภารกิจที่สำคัญจำเป็น มีความคล่องตัว ยืดหยุ่น ทันสมัย ปรับตัวได้ทันต่อการเปลี่ยนแปลง
4.4 มอบอำนาจการแบ่งส่วนราชการภายในกรมและประเมินประสิทธิภาพประสิทธิผล และความคุ้มค่าภายหลังการปรับปรุงโครงสร้างของส่วนราชการ
4.5 เสนอแนะนโยบาย แนวทาง หลักเกณฑ์กลาง และดำเนินการเกี่ยวกับการจัดตั้ง การรวม การยุบเลิก และการประเมินความคุ้มค่าขององค์การมหาชนและหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ
5. ภารกิจเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการ
5.1 พัฒนาส่วนราชการ จังหวัด และองค์การมหาชน ให้มีขีดสมรรถนะสูง (High Performance Organization) มุ่งสู่การเป็นระบบราชการ 4.0 และบริหารจัดการภาครัฐตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
5.2 การประเมินผลสัมฤทธิ์ของการปฏิบัติราชการของส่วนราชการ จังหวัด และองค์การมหาชน โดยปรับระบบการประเมินผลสัมฤทธิ์การปฏิบัติราชการเพื่อการพัฒนาหน่วยงาน (enable) ควบคู่กับการประเมินผลการปฏิบัติงาน (performance)
5.3 มอบอำนาจการประเมินผลสัมฤทธิ์ของการปฏิบัติราชการของส่วนราชการจังหวัด และองค์การมหาชน
5.4 สร้างความเข้มแข็งของจังหวัดให้เป็นจังหวัดที่มีผลสัมฤทธิ์สูง ให้มีความคล่องตัวในการบริหารระบบงาน ระบบเงิน และระบบกำลังคน ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
5.5 ส่งเสริมให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายรัฐ และแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลของภาครัฐ และการบริหารราชการ
การพัฒนาการบริหาร
การบริหารการพฒันาเน้นการพฒั นาการบริหารมีองค์ประกอบอยู่2องค์ประกอบคือ 1.DofAคือการพฒันาการบริหารเป็นการจดัเตรียมเปลี่ยนแปลงปรับปรุงหรือปฏิบัติรูปการโครงสร้างกระบวนการและพฤตกิรรมการบริหารให้มีเพิ่มสมรรถนะการบริหารให้เข้มแข็ง
เพื่อที่จะรองรับนโยบายกบั 2.AofDคือการบริหารเพื่อการพฒันาเป็นการเพิ่มสมรรถนะการบริหารให้เข้มแข็งขนึ้
ความสามารถท่ีมีอยู่ในระบบการบริหารมาลงมือปฏิบัติตามนโยบายเพื่อรองรับภารกิจของการ บริหารการพัฒนาที่วางแผนไว้
การพัฒนาการบริหาร D of A
การเพิ่มพนูสมรรถนะหรือความสามารถของระบบการบริหารงานภายในคือโครงสร้าง กระบวนการและพฤตกิรรมการบริหารเพื่อรองรับปัญหาตา่งๆที่เกิดจากความเปลี่ยนแปลงของ สงัคม เพื่อให้บรรลุเป้าหมายปลายทางในการสร้างความเจริญก้าวหน้าทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม
เนือ้หาของการพฒันาการบริหาร ครอบคลมุถึง โครงสร้าง กระบวนการ และพฤติ กรรมการบริหารที่เอือ้อานวยตอ่การพฒันายงัครอบคลมุถึงสภาพแวดล้อมก็คือบรรยากาศการ บริหารและคณุภาพชีวิตในการทางาน
แนวทางการพิจารณา
แยกพิจารณาได้เป็น 2 ด้าน คือ
1.ด้านมหภาค เน้นเป็นการพัฒนาการบริหารด้านฝ่ายบริหาร กับฝ่ายการเมือง
2.ด้านจุลภาคแนวทางการพัฒนาการบริหารจะครอบคลุมถึงโครงสร้างกระบวนการและ พฤตกิรรมการบริหาร
ขั้นตอนของการพัฒนาทางด้านการบริหาร สังคมเปลี่ยนแปลงตามลกัษณะทางด้าน บริหารนี้มีอย่ดู้วยกัน3ขั้นตอนใหญ่ๆคือสังคมการเกษตรกรรมไปสู่สังคมที่กกำลังเปลี่ยนแปลง ไปสู่สังคมอุตสาหกรรม
การบริหารการพัฒนาท่ีเน้นการบริหารโครงการพัฒนา
เนื้อหาของการบริหารโครงการพัฒนาพอแบ่งออกได้คร่าวๆเป็น5ส่วนด้วยกันคือ 1.ประเภทของโครงการพัฒนา
2.สภาพแวดล้อมของการบริหารโครงการพฒันา
3.การเตรียมและปรับโครงการพฒันา
4.การนาโครงการพฒันาไปปฏิบัติ
5.การประเมินผลโครงการพัฒนาและผลกระทบของโครงการพัฒนา การวางแผนระดับชาติกองการศึกษาและเผยแพร่การพัฒนาสานกับคณะกรรมการการ
พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหง่ชาติ ได้ชี้ให้เห็นรายละเอียดของการวางแผนระดับชาติรวมถึง กิจกรรมที่ทำผู้รับผิดชอบ และวิธีการวางแผน
แนวทางการบริหารโครงการพัฒนามักจะเปลี่ยนแปลงไปตามกาลเทศะแต่โดยส่วนร่วม แล้วการบริหารโครงการพัฒนามักจะเน้นในเรื่องต่างที่เป็นองค์ประกอบของการพฒันาบริหาร การพฒันาคือการพฒันาเศรษฐกิจการเมืองสงัคมการพฒันาการเมืองการพฒั นาชนบทและ แม้แตก่ารพฒันาความชว่ยเหลือจากต่างประเทศ
การบริหารการพฒันาท่ีเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจ
ประเทศด้อยพัฒนาหรือประเทศโลกท่ี 3 ได้แก่ ประเทศที่มีรายได้เฉลี่ยต่อวัน จะมีลักษณะ 1.ประชาชนมีคุณภาพชีวิตต่ำ
2.มีความสามารถในการจัดหาผลิตผลเพื่อการบริโภค 3.เป็นผ้ปูระกอบการผลิตวัตถุดิบเสียเป็นส่วนใหญ่ 4.มีแรงงานสว่นใหญ่อยู่ภาคเกษตรมากกว่าอุตสาหกรรมประเทศที่กำลังพัฒนาหรือ
ประเทศโลกที่สองจะมีลักษณะดังนี้ 1.การขาดสภาพมืองและบุคคลากรที่มีความรู้ความสารถในการแก้ปัญหาของ
ประชาชน
2.หน่วยงานปกครองการบริหาร มีความเปลี่ยนแปลงบ่อยครั้งขาดความต่อเนื่อง และ
บางครั้งขาดความชอบธรรม
3.ความพยายามท่ีจะจัดผู้บริหารระดับกลางและระดับสูง เข้าไปแทนที่เจ้าของประเทศผู้
เคยปกครองก่อให้เกิดช่องวางในการปกครองการบริหารประเทศท่ีพัฒนาแล้วหรือประเทศโลกท่ี1 เป็นประเทศท่ีมีค่าเฉลี่ยต่อวันสูงแล้ว ยังมีอัตราความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจสูงมีอายุเฉลี่ย และอัตราการอ่านออกเขียนได้สูงไปด้วย
ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นผลพวงของปัจจัย หลายประการ กล่าวคือ
1.การงานแผนนโยบายเศรษฐกิจและการนาเอานโยบายเศรษฐกิจไปปฏิบัติโดยผ่านการ บริหารโครงการการพัฒานาต่างๆซึ่งพิจารณาได้จากทั้งแผนพัฒนาเศรษฐกิจและนโยบายในแต่ละยุคแต่ละสมัย
2.ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นผลพวงมาจากการค้าระหว่างประเทศใน ประวัติศาสตร์ของมวลมนุษย์ชาติ
3. ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นผลพวงมาจากความช่วยเหลือจากต่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างย่ิงความช่วยเหลือในรูปให้ปล่อยเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำการให้ความช่วยเหลือในเรื่องของผู้เช่ียวชาญ
ตอบ การบริหารการพัฒนาที่เน้นการพัฒนาการบริหาร 36 การจัดเตรียมสภาพแวดล้อม โครงสร้าง กระบวนการ และพฤติกรรมการบริหารของหน่วย ราชการและข้าราชการให้เอื้อ ต่อการพัฒนาประเทศหรือการพันฒนาการบริหาร เป็น องค์ประกอบหลัก ประการแรกของการบริหารการพัฒนา (องค์ประกอบหลักประการหลังคือการบริหารเพื่อการพัฒนา) เพราะ การพัฒนาการบริหารเป็นการเพิ่มสมรรถนะทางการบริหารให้เพียงพอที่จะรองรับภารกิจของการ บริหารการพัฒนาได้อย่างไรก็ดี การพัฒนาการบริหารแทบจะเป็นไปไม่ได้เลย หากไม่มีการเสริมแรง กระบวนการทางการเมืองแบบมีตัวตนนั้นก็คือกลุ่ม ผลประโยชน์ทางการเมืองจะเป็นผู้ค่อยกระตุ้นให้มี การพัฒนาการบริหาร การพัฒนาการบริหาร (administrative development or development of administration) หมายถึง การเพิ่มพนู สมรรถนะหรือความสามารถของระบบบริหารเพื่อรองรับปัญหาต่างๆที่เกิดจากความเปลี่ยนแปลงของสงัคมเพื่อให้บรรลุเป้าหมายปลายทางในการสร้างความก้าวหน้า ทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคม นอกจากนี้ การพัฒนาการบริหาร ยังรวมไปถึงการเปลี่ยนจากการ เล่นพรรคเล่นพวกเป็นระบบคุณธรรมในการสรรหาการปูนบำเหน็จความดีความชอบและการลงโทษทาง วินัย ความเป็นสมัยใหม่ทางการบริหาร (administrative modernization) หมายถึง การ สร้างเสริมสรมรรถนะทางการบริหารในอันที่จะนาเอาความรู้ความเชี่ยวชาญทางการบริหารความ รับผิดชอบ และหลักเหตุผลมาผสมผสานกับเจตจำนงของประชาชน (popular will) ในอันที่จะดําเนินการ ให้ได้มาซึ่งความเสมอภาคและยุติธรรมในสงัคม การปฏิรูปการบริหาร(administrativereform)หมายถึงการประยุกต์แนวคดิใหม่ๆหรือ การผสมผสานแนวคิดใหม่ๆเพื่อปรับปรุงระบบบริหารให้เอือ้ตอ่เป้าหมายของการพัฒนาประเทศนั่นก็คือ การปฏิรูปการบริหารหมายถึงการโน้มน้าวจิตใจของผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างและผลงาน ทางการบริหารในอันที่จะลดการตอ่ต้านความเปลี่ยนแปลง การจัดองค์การเสียใหม่ (reorganization) หมายถึง การเปลี่ยนแปลงจุดมุ่ง หมาย ภารกิจ กรรมวิธี หน้าที่การงาน และความสัมพันธ์ต่าง ๆ ภายในองค์การอย่างจงใจเพื่อก่อให้เกิดความ เปลี่ยนแปลงในบทบาทความสำพันธ์และพฤติกรรมของบคุคลในองค์การ การพัฒนาองค์การ (organization development) หมายถึงกระบวนการวิเคราะห์และ แก้ไขปัญหาองค์การโดยมุ่งที่จะให้องค์การมีความเปลี่ยนแปลงตามที่ได้วางแผนไว้ล่วงหน้าโดยใช้ความรู้ จากผู้เชี่ยวชาญจากภายนอกหรือภายในหน่วยงานเองสำหรับขั้นตอนของการพัฒนาองค์การนั้นรวมถึง ขั้น ค้นหาสาเหตุของปัญหา การวางแผนการดำเนินงานซึ่งหมายถึงขั้น เตรียมและจัดทำกลยุทธ์เพื่อการ เปลี่ยนแปลงโครงสร้างและพฤติกรรมการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกลยุธที่วางไว้และการประเมินผล การปรับปรุงฝ่ายบริหาร (administrative improvement) หมายถึงการปรับปรุง ผู้บริหารในส่วนที่กับความมีเหตุผล ความสามารถในการเป็นผู้นา ความคิดเห็นทีเป็นระบบ การ เสริมสร้างทักษะในการคิด ความสามารถในการติดต่อสมั พันธ์กับบุคคลอื่น และการกระตุ้น ความคิด สร้างสรรค์
การปรับปรุงองค์การ (organization improvement) หมายถึง กระบวนการที่จะจดั โค รางสร้างและภารกิจของระบบราชการเสียใหม่ เพื่อให้สามารถปฏิบัติงานได้อย่างประหยัด มีประสิทธิผล และสามารถสนองตอบความต้องการของลกู ค้าได้มากกว่าเดิม การพัฒนาตนเองเสียใหม่ (Revitalization) หรือ “การทำให้องค์การมีความ กระปรีกระเป่าอีกครั้ง ” หมายถึง กระบวนการของการริเริ่มและการเผชิญหน้ากับความเปลี่ยนแปลงที่จำเป็นในอันที่จะทำให้องค์การยังคงมีชีวิตอยู่ต่อไปได้ สามารถปรับตัว ให้เข้ากับสภาพใหม่ๆ สามารถ แก้ปัญหา เรียนรู้จากประสบการณ์และเคลื่อนไปสู่ภาาวะขององค์การมากขึ้น อย่างไรก็ดี เป็นที่น่าสังเกต ว่า การพัฒนาตนเองเสียใหม่นี้เป็นการพัฒนาหรือปฏิรูปตนเองโดยปราศจากความช่วยเหลือ หรือ แทรกแซงจากภายนอก ดังนั้นการพัฒนาตนเองเสียใหม่จึงเป็นที่รู้จัก กันในนามของ self reform หรือ self renewal สรุป การพัฒนาการบริหาร หมายถึง การจัดเตรียม เปลี่ยนแปลงปรับปรุงหรือปฏิรูป โครงสร้าง กระบวนการ (รวมถึงเทคโนโลยี) และพฤติกรรมการบริหารเพื่อให้มีความสามารถที่จะรองรับนโยบาย แผน แผนงาน โครงการและกิจกรรมสาหรับการบริหารการพัฒนา
ราชอาณาจักรไทย
ตอบ ระบบบริหารราชการราชอาณาจักรไทย
ประวัติ และข้อมูลประเทศโดยย่อ
ประเทศไทยเป็นหนึ่งในประเทศที่ก่อตั้งอาเชียนจึงเป็นกำลังใสำคัญใน การผลักดัน พันธกิจร่วมกันที่จะ ทำให้ประชาคมมีควมมั่นคงทางการเมืองและเศรษฐกิจ สังคม และรวมท้ังสร้างความเป็นเอกภาพที่ยังยืน ประเทศไทย จึงเป็นประเทศที่มีความน่าสนใจ และน่าศึกษาดังต่อไปน้ี
1.1.1 ข้อมูลทั่วไป
ชื่อประเทศอย่างเป็ ทางการ ราชอาณาจักรไทย
เมืองหลวง
(Kingdom of Thailand)
กรุงเทพมหานคร (Bangkok) มีชื่อเรี เต็มว่า“กรุงเทพมหานคร อมรรัตนโกสินทร์ มหิน ทรายุธยามหาดิลกภพ นพรัตราช ธานีบุรีรมย์ อุดมราชนิเวศน์มหาสถาน อมรพิมานอวตารสถิต สักกะทัตติยวิษณุกรรมประสิทธิ์”นับ เป็นเมืองหลวงทื่มีชื่อยาวท่ีสุดในโลก
513,120 ตารางกิโลเมตร (2555) เป็นพื้นดิน 510,890 ตารางกิโลเมตร เป็นพื้นน้ําา 2,230 ตารางกิโลเมตร มีเน้ือท่ีมากเป็นอันดับ 51 ของโลก[66]
พื้นที่เขตแดนประชากร
วันชาติ ภาษาราชการ ระบบการปกครอง
ธงชาติตราแผ่น
มีพรมแดนทางทิศตะวันออกติดกับประเทศ สปป.ลาวและประเทศกัมพูชาทิศใต้ติดประเทศมาเลเซียทิศตะวันตกติดกับประเทศ เมียนมาร์ และทิศเหนือติดกับประเทศ เมียนมาร์ และประเทศ สปป.ลาว 66.4 ล้านคน (2555)[83]
วันท่ี 5 ธันวาคม (เริ่มใช่ตั้งแต่ พ.ศ. 2503) ภาษาไทย
ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัติย์ทรงเป็นประมขุ
เป็น ธงไตรรงค์มีสามสี สีแดงหมายถึงชาติ สีขาวหมายถึงศาสนา และสีน้ําาเงิน หมายถึงพระมหากษัตริย์ [40] ตราพระราชลัญจกรพระครุฑพ่าห์ เป็น เทพพาหนะของพระนารายณ์ใช้เป็น สัญลักษณ์ของพระราชอําานาจแห่ง พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขของชาติ และเป็นองค์อวตารของพระนารายณ์ ตามแนวคดิ สมมุติเทพ โดยเริ่มใช้มา ตั้งแต่ รัชสมัย พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้า อยู่หัวแต่ พ.ศ. 2436
ระบบบริหารราชการของราชอาณาจักรไทย
1.1.2 ลักษณะทางภูมิศาสตร์
ลักษณะภูมิประเทศ
ประเทศไทยต้ังอยู่ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในบริเวณพื้นที่ ที่เรียกกันว่า “คาบสมุทรอินโดจีน ” ซึ่ง หมายถึงดินแดนที่เชื่อมมระหว่างกลาง ของสองดินแดนใหญ่ คือ อินเดียทางตะวันตกและจีนทางตะวันออก ประเทศไทยอยู่ริมทวีปโดยติดกับทะเลถึง 2 ด้าน คือ ด้านอ่าวไทยและ ด้านทะเลอันดามัน และถ้าพิจารณาเกี่ยวกับทําเลท่ีต้ังของประเทศไทย จะพบว่าประเทศไทยตงั้ อยู่ในวงล้อมของภูเขารูปเกือกม้าซึ่งเป็นธรรมชาติที่ช่วยป้องกันประเทศพอสมควรส่วนรูปร่างของประเทศไทยมีลักษณะคล้ายภาพสามภาพด้วยกัน คือ เป็นรูปกระบวยตักน้ําา รูปขวานโบราณ และรูปหัวช้างมีงวงทอดลงไปในทะเลใต้
ลักษณะภูมิอากาศ
อากาศประเทศไทยเป็นอากาศแบบเขตร้อนอากาศร้อนที่สุดในเดือนเมษายน - พฤษภาคมเป็นฤดูร้อน โดยจะมีฝนตกและเมฆมากจากลม มรสุมตะวันตกเฉียงใต้ในช่วงกลางเดือนพฤษภาคม - เดือนตุลาคมเป็น ฤดูฝนส่วนในเดือนพฤศจิกายน-กลางเดือนมีนาคม อากาศแห้งและหนาว เย็น จากลมมรสมุ ตะวันออกเฉียงเหนือเป็นฤดูหนาวประเทศไทยโดยทั่วๆ ไปสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ฤดู คือ 1) ฤดูร้อน 2) ฤดูฝน 3) ฤดูหนาว ยกเว้น ภาคใต้ที่มีอากาศร้อนชื้น
ตลอดทั้งปีจึงมีแค่สองฤดู คือ ฤดูร้อนกับฤดูฝน
1.1.3 ประวัติศาสตร์
ชาติไทยเป็นชาติเก่าแก่ที่มีอารยธรรมของตัวเองกว่าแปดร้อยปี จึงเป็นประเทศท่ีผ่านร้อนผ่านหนาวมาต้ังแต่กรุงสุโขทัย กรุงศรีอยุธยา กรุงธนบุรี และกรุงรัตนโกสินทร์ โดยเฉพาะในระหว่างพุทธศตวรรษท่ี 24 และ 25 ซึ่งตรงกับรัชสมัยของรัชกาลท่ี 4 และ 5 ประเทศในแถบ เอเชียตอนใต้ เป็นเมืองขึ้น ของชาติ ตะวันตกเกือบทั้งหมดประเทศไทย เพียงประเทศเดียวท่ีดํารงความเป็นเอกราชมาได้ เนื่องด้วยพระปรีชา สามารถในการดําเนินวิเทโศบายด้านการเมืองและการต่างประเทศของ พระมหากษัตริย์ไทย โดยทรงเจริญสัมพันธไมตรีและดําาเนินการด้าน การค้าและสัญญาต่างๆ กับประเทศมหาอํา นาจตะวันตก ซึ่งบางครั้งต้อง ยอมสูญเสียดินแดนหรือผลประโยชน์ของประเทศบางส่วน เพื่อรักษาไว้ ซึ่งเอกราชของชาติ ในช่วงเวลานี้เองที่แนวคิดทางการเมืองการปกครอง แบบใหม่ได้ ให้ลั่งไหลมาสู่ประเทศไทยมากขึ้น ภายหลังสงครามโลกครงั้ ที่ 1 เศรษฐกิจของโลกตกต่ำเป็นเวลานาน ส่งผลกระทบต่อประชาชน เป็นอันมาก และทำ ให้เกิดความไม่พอใจต่อผู้มีอำนาจปกครองซึ่งถูกมองว่ามีการหาประโยชน์ใส่และพวกพ้องทั้งประชาชนตกอยู่ในสภาวะ ยากแค้นในที่สุดมีคณะบุลคลที่เรียกตัวเองว่า “คณะราษฎร” ได้ทำ การ ปฏิวัติเพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ตรงกับรัชสมัยของพระบาทสมเด็จ พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 และได้มีการใช้รัฐธรรมนูญอีกหลาย ฉบับตามวาระท่ีมีการเลือกต้ังสลับกับรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร
ระบบบริหารราชการของราชอาณาจักรไทย
จึงอาจกล่าวได้ว่าการพัฒนาประชาธิปไตยมาตั้งแต่ พ.ศ. 2475 หรือกว่า 82 ปีแล้วนั้นท่ีมีปัจจัยแวดล้อมด้านต่างๆ ท่ีได้รับการพัฒนา ตามลำดับประชาชนมีความพร้อมต่อการใช้อำนาจอธิปไตยเพิ่มมากขึ้น แต่ปัญหาที่ยังไม่ถูกแก้ไข คือ จริยธรรม ความรับผิดชอบ และความ ซื่อสัตย์สุจริต จึงยังคงเกิดวังวนและมีเงื่อนไขในการเปลี่ยนหรือล้มเลิก กฎหมายรัฐธรรมนญู เสมอมา และนับตั้งแต่แหล่งเปลี่ยนแปลงการปกครอง จากระบอบบูรณาญาสิทธิราชาย์ระบอบประชาธิป ไตย ประเทศไทย จึงมีรัฐบาลท่ีมาจากการเลือกตั้ง 19 รัฐบาล มีการยุบสภา 13 คร้ังและ รัฐบาลจากการทําารัฐประหารถึง 13 ครั้ง
5.1 จงกล่าวถึงการบริหารเพื่อการพัฒนาในยุคต่าง ๆ และรูปแบบของพัฒนาการของการบริหาร
ตอบ ในการพัฒนาประเทศส่วนใหญ่เป็นที่ยอมรับกันว่าองค์ประกอบที่สำคัญของการบริหารการ พัฒนา คือ การมุ่งเน้นถึงการพัฒนาทางเศรษฐกิจให้มีความเจริญเติบโต (economic growth) เป็นหลักใหญ่ดังจะเห็นได้ในประเทศที่กำลังพัฒนาที่เปลี่ยนประเทศให้มีความทันสมัยและกลายเป็นประเทศอุตสาหกรรม (modernization, and industrialization) การบริหารการพัฒนาโดยทั่วไปแล้วเป็นการวางแผนเพื่อให้เกิดความเจริญเติมโตทางเศรษฐกิจของประเทศ มีการกำหนดการใช้ทรัพยากรเพื่อเพิ่มรายได้ประชาชาติพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติของประเทศ ปรับปรุงระบบขนส่งและการสื่อสารคมนาคม ปฏิรูประบบการศึกษา ระบบราชการ และหน้าที่อื่นๆ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการพัฒนาที่กำหนดไว้ซึ่งต่างกับประเทศที่พัฒนาแล้วที่เห็นว่าเศรษฐกิจเป็นเพียงปัจจัยหนึ่งที่จะต้องบริหารเพื่อให้เกิดการพัฒนา (Irving Swerdlow,1963 p.2) เพราะการพัฒนานั้นจะแบ่งออกเป็นการพัฒนาปัจจัยสี่ประการ คือ การพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและการบริหาร ดังเช่น การพัฒนาเศรษฐกิจ (economic development) หมายถึง การเพิ่มผลผลิตประชาชาติมวลรวม (gross national Product) การทำให้รายได้เฉลี่ยต่อหัวของประชาชนเพิ่ม สูงขึ้น (per capita income) การทำให้การกระจายรายได้เท่าเทียมกันให้มากขึ้น ส่วนการพัฒนาสังคม (social development) หมายถึง ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในสังคม (social change) ตั้งแต่ทำให้ประเทศมีลักษณะเป็นชุมชนเมือง (Urbanization) ไปจนถึงการพัฒนาการเมือง (political development) ที่หมายถึง การเพิ่มความเท่าเทียมกันในระหว่างประชาชนให้โอกาสแก่ประชาชนในการเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้นในการปกครองตลอดจนมีความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกันของคนในชาติ (nation cohesion) ให้มากกว่าเดิมสำหรับการพัฒนาการบริหาร (administration development) หมายถึง การนำเอาระบบคุณธรรมมาใช้แทนระบบอุปถัมภ์มีการตรวจสอบการทำงานของภาครัฐมีการจัดระบบงบประมาณของทางราชการให้มีความยืดหยุ่นมีการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดีทั้งหมดที่กล่าวมาข้างต้นเรียกว่า เป็นการพัฒนาประเทศ และพัฒนาในด้าน ต่างๆ ดังกล่าวจะต้องจัดทำพร้อมกันไปทุกด้าน แบ่งแยกมิได้ (Indivisibility of Development) เพราะว่าระบบเศรษฐกิจมีหลักเกณฑ์และเหตุผล เศรษฐกิจจะเกิดขึ้นไม่ได้ถ้าสังคมไม่เคารพมนุษยชาติถ้าฝ่ายการเมืองไม่มีความรับผิดชอบและฝ่ายบริหารไม่ทำตามกฎหมาย ดังนั้น การพัฒนาจึงจำเป็นต้องพัฒนาพร้อมกันทุกด้าน
5.2 แนวทางการพัฒนาในระดับจุลภาคมีอะไรบ้าง
ตอบ ด้านจุลภาค แนวทางการพัฒนาการบริหารอาจครอบคลุมถึงการพัฒนาโครงสร้าง กระบวนการ และพฤติกรรมทางการบริหารการพัฒนาในระดับจุลภาคนี้ ใช้เป็นแนวทางในการศึกษาและบ่งชี้ระดับของการพัฒนาได้ คือ ดัชนีสร้างสัญลักษณ์ (Symbolic Structures) ของ ศาสตราจารย์ Frank W. Young สอนอยู่ที่มหาวิทยาลัยคอร์เนลสหรัฐอเมริกา ได้อธิบายว่า“ในสังคมหนึ่ง ๆ จะประกอบด้วยระบบย่อย ๆ แต่ละระบบจะมีลักษณะโครงสร้างที่แตกต่างกัน ความแตกต่างของโครงสร้างนี้สามารถวิเคราะห์ได้จากสิ่งต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเป็นสัญลักษณ์ทางสังคมและสัญลักษณ์ทางสังคมเหล่านี้จะเป็นเครื่องชี้แต่ละระบบที่ประกอบขึ้นเป็นระบบใหญ่ขึ้นจะมีปริมาณของสิ่งที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันแตกต่างกันระบบใดมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันน้อยถือได้ว่ามีระดับทางโครงสร้างต่ำระบบใดมีปริมาณหรือจำนวนสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันมากถือว่ามีระดับความแตกต่างโครงสร้างสูง”โดยนัยแห่งทฤษฎีนี้ ดัชนีของการพัฒนาจึงมีอยู่ที่ระดับความแตกต่างทางโครงสร้างของชุมชนหรือสังคมเป็นสำคัญ ส่วนปัจจัยที่ทำให้ลักษณะโครงสร้างในระบบย่อยเหล่านี้แตกต่างกันหรือมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันไม่เท่ากัน ได้แก่ การติดต่อสัมพันธ์และการเข้าถึงบริการจากศูนย์กลางหรือระบบใหม่ (Relative Centrality) ของระบบย่อยเหล่านั้น
การวิเคราะห์ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาค ใช้ตัวแปรดังต่อไปนี้
1. ความแตกต่างทางโครงสร้าง (Structural Differentiation) หมายถึง ระดับหรือปริมาณหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันที่ปรากฏในชุมชน เช่น โรงเรียน วัด สถานีอนามัย ร้านค้า เป็นต้น
2. การติดต่อกับศูนย์กลางหรือระบบใหญ่ (Relative Centrality) หมายถึง ระดับหรือปริมาณของหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย ได้มีการติดต่อหรือรับบริการจากสถาบันหรือหน่วยงานของรัฐหรือเอกชนภายนอกมากน้อยเพียงใด สิ่งที่เป็นเครื่องชี้วัด คือ โทรทัศน์ วิทยุ หนังสือพิมพ์ ถนน ยานพาหนะ และผู้นำการเปลี่ยนแปลง เป็นต้น
3. ความเป็นปึกแผ่นของชุมชน (Solidarity) หมายถึง ระดับหรือปริมาณการแพร่กระจายของสื่อที่กำหนดให้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบัน ซึ่งชี้ให้เห็นถึงปริมาณทักษะ ความรู้ความสามารถของชุมชน เช่น กิจกรรมการรวมกลุ่ม การร่วมประกอบกิจกรรม กลุ่มสหกรณ์ พิธีกรรมชุมชน รวมทั้งจำนวนครั้งในการเข้าร่วมกิจกรรมในแต่ละกิจกรรมด้วย
5.3 จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบราชการไทยรวมทั้งภาระกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร
ตอบ การบริหารการพัฒนาราชการไทย การบริหารเป็นสิ่งที่ต้องคำนึงถึงปัจจัยต่างๆที่นำมาซึ่ง ความสำเร็จโดยเฉพาะการพัฒนากระบวนการหรือวิธีการต่างในสมัยเพราะโลกมีการเปลี่ยนแปลง โลกไร้พรมแดนที่เรียกว่าโลกาภิวัตน์การติดต่อสื่อสารไปมาได้เร็วความต้องการคุณภาพของสินค้า และบริการของลูกค้าที่ทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ นั่นเอง แนวคิดที่มีอิทธิพลต่อการบริหารองค์การ อย่างมากทั้งภาคธุรกิจและระบบราชการ ซึ่งเรียกว่าการบริหาร โดยมุ่งผลสัมฤทธิ์การบริหารราชการแบบเดิมให้ความสำคัญกับปริมาณทรัพยากรนำเข้า ได้แก่จำนวนงบประมาณอัตรากำลัง อาคารสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ต่างๆมีการใช้กฎระเบียบที่รัดกุมควบคุมการปฏิบัติราชการมิให้ราชการใช้ดุลยพินิจมากเกินไปรวมถึงมีกระบวนการทำงานที่ลดหลั่งตามสายการบังคับบัญชาทำให้บริการที่เป็นผลผลิตของระบบราชการมีต้นทุนสูง และประชาชนผู้รับบริการไม่พอใจบริการที่ล่าช้าไม่สะดวก การมุ่งสัมฤทธิ์ผล (Results Based Management-RBM) เป็นเครื่องการบริหารที่มาพร้อมกับแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ซึ่งมีการนำมาใช้กับภาครัฐและภาคเอกชนในหลายประเทศทั้งสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และประเทศในแถบเอเชีย เช่น ญี่ปุ่น สิงค์โปร์ และฮ่องกง
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มาตรา 3/1 “การ บริหารราชการตามพระราชบัญญัตินี้ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขขงประชาชนเกิดผลสัมฤทธิ์ต่อ ภารกิจภาครัฐความมีระสิทธิภาพความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐการลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การ กระจายอำนาจตัดสินใจ การอำนวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชนทั้งนี้โดยมีผู้รับผิดชอบต่อผลงาน ในการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการ ต้องใช้การบริหารกิจการ บ้านเมืองที่ดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้คำนึงถึงความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติงาน การมีส่วนร่วมของ ประชาชน การเปิดเผยข้อมูลการติดตาม การตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ตาม ความเหมาะสมของแต่ละภารกิจ”
1 ความหมายการพัฒนาการบริหาร
การพัฒนาการบริหารนั ้น มีผู้เรียกชื่อเป็ นภาษาอังกฤษหลายชื่อด้วยกัน เช่น administrative
development or development of administration, administrative modernization, administrative
reform, reorganization, organization development,administrative improvement,organization
improvement และ revitalization เป็ นต้น อย่างไรก็ดี คำเรียกชื่อการพัฒนาการบริหารที่เป็น
ภาษาอังกฤษข้างต้นนั้นมีความหมายที่ใกล้เคียงกัน จะแตกต่างกันบ้างก็เฉพาะประเด็นปลีกย่อยเท่านั ้น
ดังรายละเอียดข้างล่างนี ้
1.2 การพัฒนาการบริหาร (administrative development or development of administration) หมายถึง การเพิ่มพูนสมรรถนะหรือความสามารถของระบบบริหารเพื่อรองรับปัญหา
ต่างๆ ที่เกิดจากความเปลี่ยนแปลงของสังคม เพื่อให้บรรลุเป้ าหมายปลายทางในการสร้างความก้าวหน้า
ทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคม นอกจากนี ้ การพัฒนาการบริหาร ยังรวมไปถึงการเปลี่ยนจากการ
เล่นพรรคเล่นพวกเป็ นระบบคุณธรรมในการสรรหา การปูนบ าเหน็จความดีความชอบและการลงโทษทาง
วินัย
1.3 ความเป็นสมัยใหม่ทางการบริหาร (administrative modernization) หมายถึง การ
สร้ างเสริมสรมรรถนะทางการบริหารในอันที่จะน าเอาความรู้ ความเชี่ยวชาญทางการบริหารความ
รับผิดชอบ และหลักเหตุผลมาผสมผสานกับเจตจ านงของประชาชน (popular will) ในอันที่จะด าเนินการ
ให้ได้มาซึ่งความเสมอภาคและยุติธรรมในสังคม
เอกสารประกอบการเรียน วิชา การบริหารการพัฒนาอาจารย์กรรณิการ์ กาญจนวัฏศรี รับประศาสนศาสตร์
1.4 การปฏิรูปการบริหาร (administrative reform) หมายถึงการประยุกต์แนวคิดใหม่ๆ หรือ
การผสมผสานแนวคิดใหม่ๆ เพื่อปรับปรุงระบบบริหารให้เอื ้อต่อเป้ าหมายของการพัฒนาประเทศ นั่นก็คือ
การปฏิรูปการบริหารหมายถึงการโน้มน้าวจิตใจของผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างและผลงาน
ทางการบริหารในอันที่จะลดการต่อต้านความเปลี่ยนแปลง
1.5 การจัดองค์การเสียใหม่ (reorganization) หมายถึง การเปลี่ยนแปลงจุดมุ่งหมาย
ภารกิจ กรรมวิธี หน้าที่การงาน และความสัมพันธ์ต่าง ๆ ภายในองค์การอย่างจงใจเพื่อก่อให้เกิดความ
เปลี่ยนแปลงในบทบาท ความสัมพันธ์ และพฤติกรรมของบุคคลในองค์การ
1.6 การพัฒนาองค์การ (organization development) หมายถึงกระบวนการวิเคราะห์และ
แก้ไขปัญหาองค์การโดยมุ่งที่จะให้องค์การมีความเปลี่ยนแปลงตามที่ได้วางแผนไว้ล่วงหน้า โดยใช้ความรู้
จากผู้เชี่ยวชาญจากภายนอกหรือภายในหน่วยงานเอง ส าหรับขั ้นตอนของการพัฒนาองค์การนั ้น รวมถึง
ขั ้นค้นหาสาเหตุของปัญหา การวางแผนการด าเนินงานซึ่งหมายถึงขั ้นเตรียมและจัดท ากลยุทธ์เพื่อการ
เปลี่ยนแปลงโครงสร้าง และพฤติกรรมการปฏิบัติการให้เป็ นไปตามกลยุทธ์ที่วางไว้ และการประเมินผล
1.7 การปรับปรุงฝ่ ายบริหาร (administrative improvement) หมายถึงการปรับปรุง
ผู้บริหารในส่วนที่กับความมีเหตุผล ความสามารถในการเป็ นผู้น า ความคิดเห็นทีเป็ นระบบ การ
เสริมสร้ างทักษะในการคิด ความสามารถในการติดต่อสัมพันธ์กับบุคคลอื่น และการกระตุ้นความคิด
สร้างสรรค์
1.8 การปรับปรุงองค์การ (organization improvement) หมายถึง กระบวนการที่จะจัดโค
รางสร้างและภารกิจของระบบราชการเสียใหม่ เพื่อให้สามารถปฏิบัติงานได้อย่างประหยัด มีประสิทธิผล
และสามารถสนองตอบความต้องการของลูกค้าได้มากกว่าเดิม
1.9 การพัฒนาตนเองเสียใหม่ (Revitalization) หรือ “การทำให้องค์การมีความ
กระปรี ้กระเปร่าอีกครั้ง” หมายถึง กระบวนการของการริเริ่มและการเผชิญหน้ากับความเปลี่ยนแปลงที่
จำเป็นนในอันที่จะทำให้องค์การยังคงมีชีวิตอยู่ต่อไปได้ สามารถปรับตัวให้เข้ากับสภาพใหม่ๆ สามารถ
แก้ปัญหา เรียนรู้จากประสบการณ์และเคลื่อนไปสู่ภาวะขององค์การมากขึ ้น อย่างไรก็ดี เป็ นที่น่าสังเกต
ว่า การพัฒนาตนเองเสียใหม่นี ้เป็ นการพัฒนา หรือปฏิรูปตนเองโดยปราศจากความช่วยเหลือ หรือ
แทรกแซงจากภายนอก ดังนั ้นการพัฒนาตนเองเสียใหม่จึงเป็ นที่รู้จักกันในนามของ self reform หรือ
self renewal
ด้านจุลภาค แนวทางการพัฒนาการบริหารอาจครอบคลุมถึงการพัฒนาโครงสร้ าง
กระบวนการ และพฤติกรรมทางการบริหาร
1. แนวทางการพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร อาจท าได้หลายวิธี
ประการแรก เราอาจจะทำการวิเคราะห์วิจัยเพื่อดูว่าโครงสร้างทางการบริหารในปัจจุบันเอื ้อหรือ
ขัดขวางการบริหารการพัฒนามากน้อยเพียงใด ยกตัวอย่างเช่น จากการศึกษาในอินเดียพบว่า ลักษณะ
ทางโครงสร้างของระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็ นสายการบังคับบัญชา การแบ่งงานกันท าและระบบ
กฎเกณฑ์ ล้วนแต่ไม่เอื่อต่อการบริหารการพัฒนาทั้งสิ้น จะเห็นได้ว่าโครงสร้ างระบบราชการซึ่งเป็ น
แนวความคิดของประเทศตะวันตกและใช้ได้ผลในประเทศเหล่านั ้น แต่เมื่อน ามาประยุกต์ในประเทศที่
ก าลังพัฒนากลับไม่ได้ผล หรือได้ผลแต่ไม่เต็มที่ และยิ่งประเทศที่กำาลังพัฒนาเน้นโครงสร้างระบบ
ราชการสมัยใหม่เป็นกรอบในการพัฒนามากเท่าใด ก็ยังทำให้รัฐบาลและมวลชนในประเทศที่กำาลัง
พัฒนายิ่งแยกกันมากขึ้นเพียงนั่น ผลที่ตามมาก็คือ ความแตกแยกการก่อการร้ ายและคตินิยมดั ้งเดิมที่
เน้นความรุนแรงขึน
2. แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริหาร แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริ
หาอาจพิจารณาได้เป็ นหลายแนวทาง
แนวทางที่หนึ่ง ก็คือ ความพยายามที่จะท าให้เส้นทางเดินของงานสั ้นเข้าทั ้งแนวตั ้งและแนวนอน
ทั ้งนี ้ก็เพื่อประหยัดทรัพยากรทางการบริหาร
แนวทางที่สอง ก็คือ การพยายามท างานให้ง่ายเข้า
แนวทางที่สาม ก็คือ การกระจายอ านาจออกไปยังหน่วยต่างๆ ที่อยู่เบื ้องล่างเพื่อลดความแอดัด
ของภารกิจของงานที่ส่วนกลาง (Deconcentration) และบางทีก็มอบอ านาจให้หน่วยล่างอย่างเด็ดขาด
ไปเลย (devolution) อย่างไรก็ดี ก่อนที่จะกระจายอ านาจไปยังเบื ้องล่างนั ้นหน่วยงานพัฒนาจ าเป็ น
จะต้อง รวมอ านาจให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้เสียก่อน มิฉะนั ้นจะก่อให้เกิดปัญหาในการติดตามและ
ประเมินผลงานในภายหลัง
3.การพัฒนาพฤติกรรมทางการบริหาร จากการศึกษาในอินเดียวเกี่ยวกับลักษณะทาง
พฤติกรรมของระบบราชการอันได้แก่ การไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัว ความมีเหตุผลและการมุ่งปฏิบัติตาม
กฎเกณฑ์ พบว่าการไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัวมีส่วนเอื้อต่อการปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล (การปฏิบัติงานให้
สัมฤทธิผลเป็ นดรรชนีหนึ่งของความมุ่งมั่นในการพัฒนาประเทศหรือการบริหารการพัฒนา) และความมี
เหตุผล มีส่วนเอื้อต่อการเปลี่ยนแปลง การปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล และการยอมให้ประชาชนเข้ามามี
ส่วนร่วมในการตัดสินใจ (ความเปลี่ยนแปลง การปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล และการยอมให้ประชาชนเข้า
มามีส่วนร่วมในการตัดสินใจเป็ นดรรชนีของการบริหารการพัฒนาเช่นเดียวกัน) แต่การมุ่งปฏิบัติตาม
กฎเกณฑ์กลับไม่เอื้อต่อดรรชนีของการบริหาร มิใช่สูตรส าเร็จที่ลอกเลียนกันได้อย่างง่ายๆ ทั้งในแง่กรอบ
แนวความคิด ระเบียบวิธีวิจัยเละการตีความข้อมูล ตรงกันข้าม พฤติกรรมการพัฒนา ไม่พัฒนา หรือที่
ผู้เขียนเรียกว่า ความมุ่งมั่นในการพัฒนาประเทศนั้น อาจจะสืบเนื่องมาจากสภาพแวดล้อม นโยบายการ
บริหารโครงสร้างทางการบริหาร และกระบวนการการบริหาร ตลอดจนภูมิหลังทางสังคมเศรษฐกิจของ
ผู้ปฏิบัติงานเองก็ได้
ิวัฒนาการของการบริหาร
วิวัฒนาการการบริหารราชการในประเทศต่างๆ รวมทั้งประเทศไทย อาจแยกได้ 3 สมัย คือ
(1) สมัยที่เน้นการออกกฎระเบียบ และการบังคับให้เป็นไปตามกฎระเบียบ (Law and
Order) ซึ่งเป็นสมัยก่อนปี ค.ศ.1960 (พ.ศ. 2503) โดยได้มีการออกกฎระเบียบต่างๆมากมาย เพื่อ
ก าหนดให้ประชาชนต้องจดทะเบียนต่างๆ ต้องขออนุญาตกับทางราชการก่อนที่จะสามารถด าเนิน
กิจการบางอย่างได้ และจะมีการบังคับการให้ปฏิบัติตามกฎระเบียบต่างๆอย่างเคร่งครัด โดยมี
วัตถุประสงค์หลักเพื่อการจัดเก็บภาษีอากร ค่าใบอนุญาต และค่าธรรมเนียมต่างๆ เพื่อเป็นรายได้
ของแผ่นดิน
(2) สมัยที่เน้นการบริหารการพัฒนา (Development Administration) ซึ่งอยู่
ระหว่างปีค.ศ.1960-1990 (พ.ศ.2503-2533) เป็นสมัยที่ประเทศต่างๆ ได้มีการใช้แผนในการ
พัฒนาประเทศ ในกรณีของประเทศไทยก็ได้มีการใช้แผนในการพัฒนาประเทศเช่นกัน ก็คือ
“แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ 1” (พ.ศ.2504-2509) โดยรัฐบาลเป็นผู้น าและอ านวยการ
ในการพัฒนา ในระยะเริ่มแรกได้เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจก่อน ต่อมาได้มีการรวมการพัฒนาสังคม
เข้าไปด้วยเป็น “แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” จนถึงปัจจุบัน
(3) สมัยที่เน้นการก ากับดูแลมากกว่าการจัดท าเอง (Steering Rather Than
Rowing) ซึ่งได้เริ่มต้นอย่างจริงจังตั้งแต่ปี ค.ศ. 1990 (พ.ศ. 2533) เป็นต้นมา โดยจะให้ภาคเอกชน
เข้ามารับงานหรือภาระหน้าที่บางอย่างของรัฐไปด าเนินการแทน และรัฐจะท าหน้าที่เป็นเพียงผู้
กระบวนการบริหาร
จากการศึกษาเอกสารที่เกี่ยวข้อง มีนักวิชาการหลายท่านได้อธิบายถึงกระบวนการบริหาร
ดังต่อไปนี้
กลูลิค และอูวิค (Gulick and Urwick) ได้สรุปกระบวนการบริหารไว้ใน “Paper on the
Science of Administration” ว่า กระบวนการบริหารย่อมประกอบด้วย ขั้นตอนที่ส าคัญ 7
ประการหรือที่เรียกกันย่อๆว่า “POSDCORB Model”
5.1 จงกล่าวถึงการบริหารเพื่อการพัฒนาในยุคต่าง ๆ และรูปแบบของพัฒนาการของการบริหาร
*รูปแบบการบริหารเพื่อการพัฒนา คือ การจัดเตรียม การเปลี่ยนแปลง ปรับปรุง หรือปฏิรูปโครงสร้างกระบวนการ/ เทคโนโลยี และพฤติกรรมการบริหารให้มีสมรรถนะ ศักยภาพหรือความสามารถที่จะรับรอง นโยบาย แผนงาน โครงการ และกิจกรรมสำหรับพัฒนาประเทศ
*วิวัฒนาการการบริหารพัฒนาประเทศในประเทศไทย การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ซึ่งในภาพรวมอาจกล่าวได้ว่า การบริหารการพัฒนาของอเมริกันในแง่ของกิจกรรมได้เกิดขึ้นครั้งแรก เมื่อสหรัฐอเมริกาได้ก่อตั้งโครงการพัฒนาหุบเขาเทนเนสซี่ ในปี1993 ผู้เผยแพร่คือ เอ็ดเวิร์ด ดับบลิว ทำให้ความคิดการบริหารพัฒนาแพร่หลายออกไป
-ในส่วนของประเทศไทยนั้นเกิดขึ้นครั้งแรก เมื่อธนาคารโลกได้กระตุ้นให้รัฐบาลไทยตระหนักถึงความสำคัญของการพัฒนาประเทศ และไก้ส่งศาสตราจารย์ ดร.มาลัย หุวะนันท์ เป็นผู้แทนของรัฐบาลเพื่อไปเจรจาขอความช่วยเหลือทางวิชาการ ในปี ค.ศ. 1955
*รูปแบบการพัฒนาของการบริหาร แนวคิดเกี่ยวกับการบริหารการพัฒนาเริ่มเป็นที่ยอมรับเมื่อประมาณต้นทศวรรษ 1950’s โดยมีจุดกำเนิดมาจากวิวัฒนาการของ วิชารัฐประศาสนศาสตร์ มีการพัฒนาองค์ความรู้จากการ บริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ในการพัฒนาประเทศส่วนใหญ่เป็นที่ยอมรับกันว่าองค์ประกอบที่สำคัญของการบริหารการ พัฒนา คือ การมุ่งเน้นถึงการพัฒนาทางเศรษฐกิจให้มีความเจริญเติบโต (economic growth) เป็น หลักใหญ่ ดังจะเห็นได้ในประเทศที่กำลังพัฒนาที่เปลี่ยนประเทศให้มีความทันสมัยและกลายเป็น ประเทศอุตสาหกรรม (modernization, and industrialization) การบริหารการพัฒนาโดยทั่วไป แล้วเป็นการวางแผนเพื่อให้เกิดความเจริญเติมโตทางเศรษฐกิจของประเทศ มีการกำหนดการใช้ ทรัพยากรเพื่อเพิ่มรายได้ประชาชาติ พัฒนาทรัพยากรธรรมชาติของประเทศ ปรับปรุงระบบขนส่ง และการสื่อสารคมนาคม ปฏิรูประบบการศึกษา ระบบราชการ และหน้าที่อื่นๆ เพื่อให้บรรลุ วัตถุประสงค์ของการพัฒนาที่กำหนดไว้ต่างกับประเทศที่พัฒนาแล้วที่เห็นว่าเศรษฐกิจเป็นเพียง ปัจจัยหนึ่งที่จะต้องบริหารเพื่อให้เกิดการพัฒนา
*** -การพัฒนาปัจจัย 4 ประการ คือ การพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและการ บริหาร***
5.2 แนวทางการพัฒนาในระดับจุลภาคมีอะไรบ้าง
•ด้านจุลภาค แนวทางการพัฒนาการบริหารอาจครอบคลุมถึงการพัฒนา โครงสร้าง กระบวนการ และพฤติกรรมทางการบริหาร
แนวทางการพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร อาจทำได้หลายวิธี
1.เราอาจจะทำการวิเคราะห์วิจัยเพื่อดูว่าโครงสร้างทางการบริหารในปัจจุบันเอื้อหรือ ขัดขวางการบริหารการพัฒนามากน้อยเพียงใด ยกตัวอย่างเช่น จากการศึกษาในอินเดียพบว่า ลักษณะ ทางโครงสร้างของระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นสายการบังคับบัญชา การแบ่งงานกันทำและระบบ กฎเกณฑ์ ล้วนแต่ไม่เอื้อต่อการบริหารการพัฒนาทั้งสิ้น
2.หลังจากวิเคราะห์วิจัยแล้ว ถ้าพบว่าโครงสร้างทางการบริหารเดิมยังไม่เพียงพอ ต่อการปฏิบัติภารกิจของการบริหารการพัฒนาได้ จำเป็นต้องสร้างหรือพัฒนา “หน่วยงานสร้างชาติ” เพื่อ รับผิดชอบงานใหม่ๆ เช่น การพัฒนาหน่วยงานวางแผนการพัฒนาอุตสาหกรรม
3.การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร อาจจะทำได้โดยการจัดองค์การ แมททริกซ์ (Matirx organization) กล่าวคือ เป็นรูปแบบหนึ่งขององค์การที่ประกอบด้วยทีมผู้เชี่ยวชาญ เพื่อดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายที่เฉพาะเจาะจง
4.การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร อาจจะพิจารณาในแง่ของขนาดขององค์การว่า ขนาดไหนจึงจะเหมาะสมกับภารกิจที่รับผิดชอบอยู่ นั้นก็คือ จะต้องไม่ใหญ่โตจนเกินไปจนยากแก่การ บริหาร หรือไม่เล็กจนเกินไปจนทำอะไรไม่ได้
5.การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหารเพื่อรองรับการบริหารการพัฒนาควรจะต้อง เน้นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ เฉพาะอย่างยิ่งปรัชญาการบริหารการ พัฒนาก็คือ ประชาธิปไตยแบบรากหญ้า
5.3 จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบราชการไทยรวมทั้งภารกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร
-การบริหารการพัฒนาราชการไทย การบริหารเป็นสิ่งที่ต้องคำนึงถึงปัจจัยต่างๆ ที่นำมาซึ่ง ความสำเร็จโดยเฉพาะการพัฒนากระบวนการหรือวิธีการต่างในสมัย เพราะโลกมีการเปลี่ยนแปลง โลกไร้พรมแดนที่เรียกว่าโลกาภิวัตน์ การติดต่อสื่อสารไปมาได้เร็ว ความต้องการคุณภาพของสินค้า และบริการของลูกค้าที่ทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ นั่นเอง แนวคิดที่มีอิทธิพลต่อการบริหารองค์การ อย่างมากทั้งภาคธุรกิจและระบบราชการ ซึ่งเรียกว่าการบริหาร โดยมุ่งผลสัมฤทธิ์
-การบริหารมุ่งสัมฤทธิ์ผลเป็นเทคนิควิธีการบริหารจัดการสมัยใหม่ที่นำมาประยุกต์ใช้เพื่อให้ เกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนการและวิธีการบริหารงานให้เปลี่ยนไปจากเดิมให้ความสำคัญต่อ ทรัพยากรหรือปัจจัยนำเข้า (input) เป็นเครื่องมือในการดำเนินงาน โดยหันมาเน้นถึงวัตถุประสงค์ และสัมฤทธิ์ผลของการ
ดำเนินงานทั้งในแง่ของผลผลิต
-การบริหารราชการแบบเดิมให้ความสำคัญกับปริมาณทรัพยากรนำเข้า ได้แก่จำนวน งบประมาณ อัตรากำลัง อาคารสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ต่างๆ มีการใช้กฎระเบียบที่รัดกุมควบคุมการ ปฏิบัติราชการมิให้ราชการใช้ดุลยพินิจมากเกินไป รวมถึงมีกระบวนการท างานที่ลดหลั่งตามสายการ บังคับบัญชาทำให้บริการที่เป็นผลผลิตของระบบราชการมีต้นทุนสูง และประชาชนผู้รับบริการไม่ พอใจบริการที่ล่าช้าไม่สะดวก
ตอบ พัฒนาการของทฤษฎีองค์การที่แบ่งเป็น 3 ยุค คือ
1.ทฤษฎีองค์การในยุคคลาสสิก (Classical Organization Theory) เป็นยุคเริ่มต้นของการศึกษาองค์การ แนวคิดหลักของยุคนี้คือความพยายามในการแสวงหาหลักการทำงานและหลักการบริหารที่ดีที่สุด เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดในการบริหารทฤษฎีสำคัญๆในยุคนี้ เช่น
-การจัดการแบบวิทยาศาสตร์ของเฟดเดอริก ดับเบิลยู เทเลอร์
-หลักการบริหารของกุลลิค-เออร์วิค
-องค์การตามระบบราชการของแมกซ์ เวเบอร์
2.ทฤษฎีองค์การยุคนีโอคลาสสิก (Neoclassical Organization Theory) เป็นยุคที่นักวิชาการออกมาวิจารณ์แนวคิดในยุคแรก เนื่องจากแนวคิดยุคแรกให้ความสำคัญกับ หลักการทำงานและการการบริหารงานมากเกินไป โดยละเลยคนในองค์การ
ยุคนีโอคลาสสิกจึงเสนอว่า การจะให้องค์การมีการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพจะต้องให้ความสำคัญกับคนในองค์การทั้งในเรื่องของจิตใจ ความต้องการ และพฤติกรรมของบุคคลและกลุ่มในองค์การทฤษฎีองค์การในยุคนี้จะมีจุดหลักอยู่ที่นักทฤษฎีในกลุ่มมานุษยนิยม (Humanism) เช่น เอลตัน เมโย /อับราฮัม มาสโลว์ /เฮอร์เบิร์ต ไชม่อน/แมรี่ ปากเกอร์ ฟอลลเลต และคนอื่นๆอีกมาก
โดยทฤษฎีที่นำเสนอส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของคน
3.ทฤษฎีองค์การยุคใหม่ (Modern Organization Theory) เป็นแนวคิดที่มองว่าทฤษฎีใน 2 ยุคแรกเป็นการมององค์การในระบบปิด (Closed Perspective) คือไม่สนใจสิ่งแวดล้อมภายนอกองค์การทฤษฎีองค์การยุคใหม่มองว่าองค์การนั้นอยู่ภายใต้สภาวะแวดล้อมและสิ่งแวดล้อมมีผลอย่างยิ่งต่อองค์การและการบริหารงานในองค์การ ดังนั้นการศึกษาองค์การจึงควรศึกษาในระบบเปิด (Open Perspective)ทฤษฎีองค์การในยุคใหม่เช่น
-ทฤษฎีการมององค์การเชิงระบบ (Systems Approach)
-ทฤษฎีองค์การตามสถานการณ์ (Situation or Contingency Approach)
-ทฤษฎีองค์การที่เน้นการกระทำ (The Action Approach)
-มุมมองเชิงปริมาณ
-แนวคิดเกี่ยวกับการจัดการและการสร้างความเป็นเลิศ
-การจัดการคุณภาพโดยรวม
ทฤษฎีองค์การยุคใหม่จะเน้นองค์การที่ไม่เป็นทางการ มีความยืดหยุ่นสูง ปรับตัวเข้ากับสถานการณ์และสิ่งแวดล้อมอย่างรวดเร็ว และเน้นการทำเทคนิคการบริหารสมัยใหม่มาใช้ ไม่ว่าจะเป็นการ Balance Scorecard องค์การแห่งการเรียนรู้ Benchmarking การจัดการความรู้ (Knowledge Management) เป็นต้น
ตอบ 1. ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาค
ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาคนี้ ใช้เป็นแนวทางในการศึกษาและบ่งชี้ระดับของการพัฒนาได้ คือ ดัชนีสร้างสัญลักษณ์ (Symbolic Structures) ของ ศาสตราจารย์ Frank W. Young สอนอยู่ที่มหาวิทยาลัยคอร์เนลสหรัฐอเมริกา ได้อธิบายว่า
“ในสังคมหนึ่ง ๆ จะประกอบด้วยระบบย่อย ๆ แต่ละระบบจะมีลักษณะโครงสร้างที่แตกต่างกัน ความแตกต่างของโครงสร้างนี้สามารถวิเคราะห์ได้จากสิ่งต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเป็นสัญลักษณ์ทางสังคมและสัญลักษณ์ทางสังคมเหล่านี้จะเป็นเครื่องชี้แต่ละระบบที่ประกอบขึ้นเป็นระบบใหญ่ขึ้น จะมีปริมาณของสิ่งที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันแตกต่างกัน ระบบใดมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันน้อย ถือได้ว่ามีระดับทางโครงสร้างต่ำ ระบบใดมีปริมาณหรือจำนวนสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันมาก ถือว่ามีระดับความแตกต่างโครงสร้างสูง”โดยนัยแห่งทฤษฎีนี้ ดัชนีของการพัฒนาจึงมีอยู่ที่ระดับความแตกต่างทางโครงสร้างของชุมชนหรือสังคมเป็นสำคัญ ส่วนปัจจัยที่ทำให้ลักษณะโครงสร้างในระบบย่อยเหล่านี้แตกต่างกัน หรือมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันไม่เท่ากัน ได้แก่ การติดต่อสัมพันธ์และการเข้าถึงบริการจากศูนย์กลางหรือระบบใหม่ (Relative Centrality) ของระบบย่อยเหล่านั้นการวิเคราะห์ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาค ใช้ตัวแปรดังต่อไปนี้
- ความแตกต่างทางโครงสร้าง (Structural Differentiation) หมายถึง ระดับหรือปริมาณหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันที่ปรากฏในชุมชน เช่น โรงเรียน วัด สถานีอนามัย ร้านค้า เป็นต้น
- การติดต่อกับศูนย์กลางหรือระบบใหญ่ (Relative Centrality) หมายถึง ระดับหรือปริมาณของหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย ได้มีการติดต่อหรือรับบริการจากสถาบันหรือหน่วยงานของรัฐหรือเอกชนภายนอกมากน้อยเพียงใด สิ่งที่เป็นเครื่องชี้วัด คือ โทรทัศน์ วิทยุ หนังสือพิมพ์ ถนน ยานพาหนะ และผู้นำการเปลี่ยนแปลง เป็นต้น
- ความเป็นปึกแผ่นของชุมชน (Solidarity) หมายถึง ระดับหรือปริมาณการแพร่กระจายของสื่อที่กำหนดให้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบัน ซึ่งชี้ให้เห็นถึงปริมาณทักษะ ความรู้ความสามารถของชุมชน เช่น กิจกรรมการรวมกลุ่ม การร่วมประกอบกิจกรรม กลุ่มสหกรณ์ พิธีกรรมชุมชน รวมทั้งจำนวนครั้งในการเข้าร่วมกิจกรรมในแต่ละกิจกรรมด้วย
2. ดัชนีการพัฒนาในระดับมหภาค
การใช้ดัชนีการพัฒนาในระดับมหภาคชี้วัดการพัฒนา มีความสำคัญและสามารถบ่งบอกถึงภาพรวมของการพัฒนาในระดับกว้างได้ว่า มีการพัฒนาไปได้มากน้อยแค่ไหนและถ้าใช้ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาคควบคู่ไปด้วย จะทำให้มองเห็นภาพของการพัฒนามีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น พิจารณาดัชนีการพัฒนาในระดับมหภาค ได้ดังนี้
- การใช้ผลิตภัณฑ์ประชาชาติต่อหัวเป็นดัชนี (GNP Per Capita) ซึ่งได้ถูกนำมาใช้จัดลำดับการพัฒนาประเทศ โดยมีความเชื่อว่าประเทศไทยจะมีความทันสมัยหรือมีการพัฒนาในระดับใดนั้น วัดจากรายได้ต่อบุคคลของประชากร ประเทศใดมีรายได้ต่อหัวสูงกว่าอีกประเทศหนึ่ง แสดงว่าประเทศนั้นมีการพัฒนาในระดับสูงกว่า ซึ่งรายได้ต่อหัว คิดคำนวณจากผลิตภัณฑ์ประชาชาติเบื้องต้น (Gross National Product) หารด้วยจำนวนประชากรทั้งหมด ประเทศไทยใช้คำว่า GNP Per Capita
- การใช้ระดับการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์เป็นดัชนี โดยมีความเชื่อพื้นฐานว่า ทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งหมายถึง คุณภาพของมนุษย์ ได้แก่ พลังงาน ทักษะ พรสวรรค์ และความรู้ของประชาชน เป็นสิ่งที่สามารถนำมาใช้ในการผลิตสินค้าและบริการให้เป็นประโยชน์ ประเทศใดมีการสะสมทรัพยากรมนุษย์ไว้มาก ประเทศนั้นก็มีโอกาสเจริญก้าวหน้าสูง ทั้งนี้ ทรัพยากรมนุษย์นั้นจะต้องมีคุณภาพด้วย โดยการคำนวณจาก
•จำนวนผู้เรียนในระดับมัธยมศึกษา คิดเป็นร้อยละของประชากรในกลุ่มอายุ 15-19 ปี คูณด้วยระยะเวลาของการเรียน คือ 5 ปี
•จำนวนผู้เข้าเรียนในระดับอุดมศึกษา คิดเป็นร้อยละของประชากรในกลุ่มอายุที่ควรศึกษาในระดับอุดมศึกษา คือ 20-24 ปี คูณด้วยระยะเวลาของการเรียน คือ 5 ปี
3. การใช้ดัชนีคุณภาพทางกายภาพของชีวิต (The Physical Quality of Life Index, PQLI) การใช้ดัชนีรายได้ต่อบุคคล บ่งชี้ระดับการพัฒนาประเทศนั้น เป็นสิ่งที่สรุปได้ยาก ในการที่จะจัดลำดับว่าประเทศพัฒนาหรือไม่ เพราะเป็นการจัดความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว ดัชนี PQLI จะวัดในด้านการอ่านออกเขียนได้ การมีชีวิตรอดของทารกแรกเกิด และอายุขัยของชีวิต ซึ่งเป็นการแสดงให้เห็นถึง คุณภาพชีวิตของประชากรแต่ละประเทศ ประเทศใดประชากรมีคุณภาพชีวิตในระดับสูง ก็ย่อมเจริญกว่าประเทศที่มีประชากรที่มีคุณภาพชีวิตในระดับต่ำกว่าดัชนีชี้วัดระดับของการพัฒนาที่ประเทศไทยใช้วัดระดับของการพัฒนาในระดับหมู่บ้าน ตำบล หรือในชุมชนเมือง ซึ่งถือว่าเป็นดัชนีชี้วัดระดับการพัฒนาในระดับจุลภาคอย่างหนึ่ง คือ เครื่องชี้วัด ความจำเป็นพื้นฐาน (จปฐ.) ซึ่งมีอยู่ทั้งหมด 9 หมวด 50 ตัวชี้วัด
ตอบ การบริหารงานภาครัฐแบบมีส่วนร่วม
บริบทและสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงของสังคมโลกในปัจจุบันเป็นตัวกระตุ้นให้เกิดการปรับตัวของนานาประเทศทั่วโลก และประเทศไทยก็ได้รับ อิทธิพลของการเปลี่ยนแปลงเหล่านั้น ทั้งเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองการปกครอง โดยเฉพราะความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีที่ล้ำหน้าอย่างก้าวกระโดด ทำให้ประเทศถูกผลักให้เร่งพัฒนาและสร้างความเจริญเพื่อไปสู่การเป็นประเทศไทย 4.0 (Thailand 4.0) ด้วย และความเจริญที่มาอย่างรวดเร็ว ได้ส่งผลให้เกิด การเปลี่ยนแปลงที่นำไปสู่ปัญหาของสังคมที่มีความซับซ้อน หรือปริมาณมากขึ้นตามไปด้วย ซึ่งภาครัฐจำเป็นต้องปรับตัวและเตรียมการรองรับให้ทันต่อสถานการณ์ ความเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้น โดยเชื่อมโยงการพัฒนาในทุกมิติ เพื่อส่งมอบบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพและคุณภาพให้กับประชาชน และตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างแท้จริง การพัฒนาประเทศไทย 4.0 โดยการปรับเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจ ไปสู่ “Value–Based Economy” หรือ “เศรษฐกิจที่ขับเคลื่อนด้วยนวัตกรรม” โดยใช้พลัง “ประชารัฐ” ซึ่งมีทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมประกอบด้วย ภาคเอกชน ภาคการเงิน การธนาคาร มหาวิทยาลัย และสถาบันวิจัยต่างๆ โดยเน้นตามความถนัด และจุดเด่นของแต่ละองค์กร รวมทั้งความร่วมมือจากภาคประชาชนหรือภาคประชาสังคม ซึ่งภาครัฐเป็นผู้สนับสนุน ให้การขับเคลื่อนเกิดผลที่เป็นรูปธรรม นอกจากนี้ ระบอบการเมืองการปกครอง “ประชาธิปไตยประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy)” ได้ให้ความสำคัญกับประชาชนในการเข้ามี ส่วนร่วมโดยตรงทั้งทางการเมืองและการบริหารราชการ ดังปรากฎอย่างชัดเจนในเนื้อหาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และต่อเนื่องในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่ให้สิทธิเสรีภาพของชนชาวไทยในหลายๆ มาตรา ซึ่งส่งผลให้เกิดกระแส การตื่นตัวของประชาชนในเรื่องสิทธิมนุษยชน มีการเรียกร้องสิทธิในการรับรู้และสิทธิในการเข้ามามีส่วนร่วม โดยประชาชนเรียกร้องความเป็นธรรมในสังคมมากขึ้น มีการรวมตัวเป็นกลุ่มประชาสังคมและเริ่มเรียกร้องเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและบริหารงานภาครัฐที่โปร่งใสเป็นธรรม รวมทั้ง การเปิดพื้นที่ให้ประชาชน เข้ามีส่วนร่วมในการบริหารราชการโดยตรง ส่งผลให้ภาครัฐจำเป็นต้องปรับตัวให้ทันต่อกระแสการเปลี่ยนแปลง โดยต้องเปิดระบบราชการเข้าสู่กระบวนการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participative Democracy) ที่ยอมรับและให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารราชการมากขึ้น จะสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างไรให้มีคุณภาพ
การพัฒนาระบบราชการที่ผ่านมา สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (สำนักงาน ก.พ.ร.) ได้ให้ความสำคัญกับการเปิดระบบราชการให้ประชาชน หรือภาคส่วนที่เกี่ยวข้องเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารราชการมาอย่างต่อเนื่อง และโดยที่กระแสการปฏิรูปภาครัฐ (Public Sector Reform) ที่มุ่งแสวงหาแนวทางที่เหมาะสมในการสร้างระบบบริหารงานภาครัฐให้มีความทันสมัย มีความคล่องตัว มีความคุ้มค่า มีประสิทธิภาพ ในการใช้ทรัพยากรเพื่อจัดบริการสาธารณะและสามารถสร้างความพึงพอใจให้แก่ประชาชน ผู้รับบริการหรือตอบสนองความ ต้องการของประชาชนได้อย่างแท้จริง ดังนั้น จึงเป็นความจำเป็นอย่างยิ่งที่หน่วยงานภาครัฐต้องหันมาให้ความสำคัญกับสร้างความร่วมมือจากทุกภาคส่วนในสังคมให้เข้ามามีบทบาทหรือมีส่วนร่วม ในการบริหารราชการแผ่นดิน อย่างเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้น เพื่อนำพาประเทศไทยพัฒนาไปสู่ประเทศไทย 4.0
แนวคิดการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารราชการ
การบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม (Participatiory Governance) เป็นหลักการในการบริหารราชการแผ่นดินตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) ซึ่งจะนำไปสู่ระบบราชการที่มีความสุจริตโปร่งใส เปิดเผยข้อมูล เที่ยงธรรม และมีการบริหารงานที่เน้นประชาชนเป็นศูนย์กลาง รวมทั้งมุ่งประโยชน์สุขของประชาชนเป็นสำคัญโดยที่หน่วยงานภาครัฐจะมีกลไกการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมที่ต่อเนื่องและสร้างสรรค์เป็นองค์กรที่เปิดให้ประชาชนหรือกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสามารถเข้าถึงได้ (Accessibility) มีการติดต่อสื่อสารสองทางกับประชาชน (Dialogue) ทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ และนำข้อคิดเห็นของประชาชนมาประกอบ การตัดสินใจขององค์กร พร้อมทั้งอธิบายเหตุผล รวมไปถึงการจัดกระบวนการการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทันท่วงที ถูกต้อง โปร่งใส และจริงใจ
5.1จงกล่าวถึงการบริหารเพื่อการพัฒนาในยุคต่าง ๆ และรูปแบบของพัฒนาการของการบริหาร
ยุคเกษตรกรรม สภาพเศรษฐกิจและสังคมเป็นสังคมแบบดั้งเดิม การผลิตด้าน การเกษตร เพาะปลูกและเลี้ยงสัตว์ พึ่งพาธรรมชาติ สังคมเรียบง่ายไม่ซับซ้อนเป็นยุคอดีตจนก่อนการ ปฏิวัติอุตสาหกรรม
ยุคอุตสาหกรรม มีการนำเครื่องจักรไอน้ำมาพัฒนาไปสู่เครื่องจักรกล มาใช้ เป็นพลังการผลิตแทนแรงงานคน และสัตว์ ก่อให้พลังการผลิตจำนวนมาก (Mass Production) สภาพสังคมเปลี่ยนไปสู่ การตลาดและการบริโภคนิยม ก้าวเข้าสู่ความทันสมัย สภาพสังคมซับซ้อน หลากกหลายมากขึ้น เป็นยุคสามทศวรรษก่อนปัจจุบัน
ยุคเทคโนโลยีข่าวสารข้อมูล มีการนำระบบคอมพิวเตอร์มาเชื่อมโยงระบบโทรศัพท์ โทรสารติดต่อทั่วโลก เป็นยุคโลกไร้พรมแดนการติดต่อสื่อสารรวดเร็วเป็นยุคโลกาภิวัฒน์ ที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างมากมายจนคนในสังคมปรับตัวไม่ทันกับคลื่นการเปลี่ยนแปลงสังคมโลก (Future Shock) เป็นยุคศตวรรษที่ผ่านมาถึงปัจจุบัน ยุคโลกาภิวัฒน์เป็นยุคที่เกิดการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจและสังคมอย่างรวดเร็ว ด้วยพลังแห่งเทคโนโลยีสารสนเทศ (IT) ซึ่งส่งผลให้เกิดปรากฏการณ์โลกไร้พรมแดน
5.2 แนวทางการพัฒนาในระดับจุลภาคมีอะไรบ้าง
การพัฒนาในระดับจุลภาคนี้ ใช้เป็นแนวทางในการศึกษาและบ่งชี้ระดับของการพัฒนาได้ คือ ดัชนีสร้างสัญลักษณ์ (Symbolic Structures) ของ ศาสตราจารย์ Frank W. Young สอนอยู่ที่มหาวิทยาลัยคอร์เนลสหรัฐอเมริกา ได้อธิบายว่า
“ในสังคมหนึ่ง ๆ จะประกอบด้วยระบบย่อย ๆ แต่ละระบบจะมีลักษณะโครงสร้างที่แตกต่างกัน ความแตกต่างของโครงสร้างนี้สามารถวิเคราะห์ได้จากสิ่งต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเป็นสัญลักษณ์ทางสังคมและสัญลักษณ์ทางสังคมเหล่านี้จะเป็นเครื่องชี้แต่ละระบบที่ประกอบขึ้นเป็นระบบใหญ่ขึ้น จะมีปริมาณของสิ่งที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันแตกต่างกัน ระบบใดมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันน้อย ถือได้ว่ามีระดับทางโครงสร้างต่ำ ระบบใดมีปริมาณหรือจำนวนสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันมาก ถือว่ามีระดับความแตกต่างโครงสร้างสูง”
การพัฒนาจึงมีอยู่ที่ระดับความแตกต่างทางโครงสร้างของชุมชนหรือสังคมเป็นสำคัญ ส่วนปัจจัยที่ทำให้ลักษณะโครงสร้างในระบบย่อยเหล่านี้แตกต่างกัน หรือมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันไม่เท่ากัน ได้แก่ การติดต่อสัมพันธ์และการเข้าถึงบริการจากศูนย์กลางหรือระบบใหม่ (Relative Centrality) ของระบบย่อยเหล่านั้น
การวิเคราะห์ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาค ใช้ตัวแปรดังต่อไปนี้
1. ความแตกต่างทางโครงสร้าง (Structural Differentiation) หมายถึง ระดับหรือปริมาณหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันที่ปรากฏในชุมชน เช่น โรงเรียน วัด สถานีอนามัย ร้านค้า เป็นต้น
2. การติดต่อกับศูนย์กลางหรือระบบใหญ่ (Relative Centrality) หมายถึง ระดับหรือปริมาณของหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย ได้มีการติดต่อหรือรับบริการจากสถาบันหรือหน่วยงานของรัฐหรือเอกชนภายนอกมากน้อยเพียงใด สิ่งที่เป็นเครื่องชี้วัด คือ โทรทัศน์ วิทยุ หนังสือพิมพ์ ถนน ยานพาหนะ และผู้นำการเปลี่ยนแปลง
3. ความเป็นปึกแผ่นของชุมชน (Solidarity) หมายถึง ระดับหรือปริมาณการแพร่กระจายของสื่อที่กำหนดให้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบัน ซึ่งชี้ให้เห็นถึงปริมาณทักษะ ความรู้ความสามารถของชุมชน เช่น กิจกรรมการรวมกลุ่ม การร่วมประกอบกิจกรรม กลุ่มสหกรณ์ พิธีกรรมชุมชน รวมทั้งจำนวนครั้งในการเข้าร่วมกิจกรรมในแต่ละกิจกรรม
5.3 จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบราชการไทยรวมทั้งภาระกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร
ระบบราชการไทยยังมีปัญหาอีกหลายประการ ทําให้ไม่สามารถตอบสนอง
ความต้องการของประชาชนได้อย่างรวดเร็ว โปร่งใส และเป็นธรรม สภาพปัญหาของระบบราชการไทยสรุปได้
ดังนี้
1. ปัญหาโครงสร้าง
ระบบราชการไทยมีขนาดใหญ่ โครงสร้างซ้ําซ้อนกันทั้งในด้านภารกิจ บทบาท อํานาจหน้าที่
ทําให้ไม่คล่องตัว ไม่สามารถตอบสนองและรองรับกับความสลับซับซ้อนของการบริหารราชการแผ่นดิน
ในปัจจุบันและอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีการซ้ําซ้อนกันของอํานาจหน้าที่และความรับผิดชอบระหว่าง
หน่วยงาน นอกจากน้ีการบริหารราชการส่วนกลาง โดยใช้หลักการรวมศูนย์อํานาจ ซึ่งเป็นผลมาจาก
โครงสร้างของระบบราชการ โดยแบ่งออกเป็นกระทรวง ทบวง และกรม เป็นศูนย์สั่งการนั้น เมื่อสภาพแวดล้อม
เปลี่ยนไป ระบบนี้กลายเป็นปัญหา และไม่เหมาะสม เกิดความล่าช้าในการทํางาน และไม่ทันต่อความต้องการ
ของประชาชน
2. ปัญหาการบริหารงาน
การบริหารงานของระบบราชการไม่มีความโปร่งใส บริสุทธิ์ยุติธรรม และตรวจสอบได้โดยมี
การแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองที่กําหนดนโยบาย นอกจากนี้บางครั้งระบบราชการไทยมักจะละเลย
การปฏิบัติงาน การตรวจสอบการปฏิบัติงาน และการติดตามประเมินผล การวัดความสําเร็จหรือผลสัมฤทธิ์
ของการปฏิบัติงาน จึงทําให้ส่วนราชการต่าง ๆ ไม่ได้จัดเก็บข้อมูลการดําเนินงานในแต่ละด้านไว้เพื่อใช้ในการ
ปรับปรุงประสิทธิภาพการทํางานให้ดียิ่งขึ้น
3. ปัญหาระบบบริหารงานบุคคลและบุคลากร
ระบบบริหารงานบุคคลไม่มีความเท่าเทียมกัน ทําให้ข้าราชการมีความก้าวหน้าในการรับราชการ
แตกต่างกัน ระบบค่าตอบแทนยังคงไม่มีการเปลี่ยนแปลงให้เหมาะสมกับสภาพแวดล้อมและตลาดแรงงาน
นอกจากนี้ยังขาดวิธีการที่เหมาะสมในการผลักดันให้ข้าราชการมีขีดความสามารถ ทัศนคติและพฤติกรรม
ที่เหมาะสม ซึ่งสอดคล้องกับปัญหาบุคลากร คือ ข้าราชการยังขาดความรู้ความเชี่ยวชาญในการปฏิบัติงานหรือ
เรียกว่าขาดความเป็นมืออาชีพ ทําให้ไม่สามารถปรับตัวให้ทันต่อความเปลี่ยนแปลงได้ขาดความรับผิดชอบ
มีทัศนคติและค่านิยมแบบดั้งเดิม ส่งผลให้ระบบราชการและข้าราชการยังคงยึดติดกับการทํางานโดยวิธีการ
ใช้อํานาจสั่งการเป็นหลัก ยึดตนเองเป็นศูนย์กลาง และใช้ระบบอุปถัมภ์ในการทํางาน โดยไม่เปิดโอกาส
ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเสนอแนะความคิดเห็น
4. ปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบ
การทุจริตและประพฤติมิชอบ นับว่าเป็นปัญหาที่สําคัญมากอีกประการหนึ่งของระบบราชการ
ไทย เนื่องจากลักษณะการทํางานของระบบราชการเป็นแบบผูกขาด และข้าราชการมีพฤติกรรมการทํางาน
ช่วยพวกพ้องของตน เปิดโอกาสให้มีอภิสิทธิชนและเป็นช่องทางให้กระทําการทุจริตและประพฤติมิชอบ
จนกลายเป็นปัญหาใหญ่ที่มีต่อระบบราชการและข้าราชการ
จากสภาพปัญหาของระบบราชการดังกล่าว ส่งผลให้การบริหารราชการแผ่นดินต้องมีการปฏิรูป
ระบบราชการ เนื่องจากเป็นเรื่องสําคัญเพราะระบบราชการเป็นระบบใหญ่ที่สุดของประเทศ มีบุคลากรอยู่ใน
ระบบเป็นจํานวนมาก และมีงบประมาณจํานวนมหาศาล มีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายหลายฉบับ ซึ่งส่งผล
กระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนและสถานะของประเทศชาติและการปฏิรูประบบราชการได้ถูก
บรรจุเป็นนโยบายของรัฐบาลอยู่เสมอ อย่างไรก็ตาม การปฏิรูประบบราชการที่ผ่านมายังไม่สามารถดําเนินการ
ได้อย่างจริงจังและประสบผลสําเร็จ
การปฏิรูประบบราชการได้เ ริ่มต้นขึ้นอีกครั้ง เมื่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติ
เข้าควบคุมอํานาจการปกครอง และได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว)
พุทธศักราช 2557 โดยในมาตรา 27 ได้กําหนดให้มีสภาปฏิรูปแห่งชาติทําหน้าที่ศึกษาและเสนอแนะ เพื่อให้
เกิดการปฏิรูปในด้านต่าง ๆ ได้แก่ ด้านการเมือง ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านกฎหมายและ
กระบวนการยุติธรรม ด้านการปกครองท้องถิ่น ด้านการศึกษา ด้านเศรษฐกิจ ด้านพลังงาน ด้านสาธารณสุข
และสิ่งแวดล้อม ด้านสื่อสารมวลชน ด้านสังคม และด้านอื่น ๆ ประกอบกับ “...สํานักนายกรัฐมนตรีได้ร่วมกับ
ทุกกระทรวงในการดําเนินการปฏิรูประบบราชการ โดยมีการนําข้อเสนอของสํานักนายกรัฐมนตรีในเรื่องการ
ปฏิรูประบบราชการและแนวทางจริยธรรมสร้างเมืองไทยให้มีความสุข มาใช้เป็นกรอบแนวคิดและแนวทาง
ในการปฏิรูประบบราชการร่วมกัน โดยมีเป้าหมายในเบื้องต้นที่มุ่งเน้นให้บริการแก่ประชาชนของส่วนราชการ
เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพในระยะเร่งด่วน โดยเน้นการอํานวยความสะดวกให้แก่ประชาชนในการเข้าสู่ระบบ
บริการของรัฐ และลดช่องทางแสวงหาผลประโยชน์อันจะก่อให้เกิดการทํางานของข้าราชการที่สามารถ
ตอบสนองความต้องการของประชาชน และเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศชาติโดยจะร่วมมือกันปรับปรุง
พัฒนาการปฏิบัติงานของแต่ละกระทรวงให้มีประสิทธิภาพ
5.1 จงกล่าวถึงการบริหารเพื่อการพัฒนาในยุคต่าง ๆ และรูปแบบของพัฒนาการของการบริหาร
ตอบ ในยุคแรกของการบริหารการพัฒนา
ㆍ การนำความรู้จากตะวันตกมาใช้ในประเทศที่กำลังพัฒนา
ㆍกล่าวคือ ไม่อาจนำความรู้เหล่านั้นมาประยุกต์ใช้ได้กับระบบบริหารของประเทศที่กำลังพัฒนาได้ทั้งหมด
ㆍ การหยิบยืมความรู้และทฤษฎีการบริหารการพัฒนาจากประเทศ
ตะวันตกยังเป็นสิ่งจำเป็น แต่ควรจะต้องดัดแปลงแก้ไขเพื่อให้
เหมาะสมกับสิ่งแวดล้อม ต่าง ๆ ของประเทศที่กำลังพัฒนาด้วย
●การบริหารการพัฒนาก่อนปี ค.ศ. 1970
ในช่วงแรกของทศวรรษ คือตั้งแต่ ค.ศ. 1960 จนถึง ค.ศ. 1970
ㆍ เป็นระยะที่ได้มีการกำเนิดและการเปลี่ยนแปลงของวิชาการ
บริหารการพัฒนา
ในปี ค.ศ. 1962
ㆍ เอดเวิร์ด ดับบลิว ไวด์นอร์ ได้เขียนบทความอธิบายความหมายแนวทางการวิจัย ข้อจำกัดของตัวแบบที่มีอยู่ และการเสนอตัวแบบที่ควรจะเป็นของการบริหารการพัฒนา
ㆍ ซึ่งในระยะแรกเป็นระยะของการแสวงหาความหมาย และ
ขอบข่ายของลักษณะวิชา
ในตอนปลาย ค.ศ. 1970 การบริหารการพัฒนามีลักษณะที่เรียกว่าเป็นการบริหารภายนอกองค์การ
กล่าวคือ เน้นความสำคัญที่ปฏิสัมพันธ์ระหว่างระบบบริหารกับ
สิ่งแวดล้อม ได้แก่ ระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจ และระบบสังคมและวัฒนธรรมอยู่ตลอดเวลาการศึกษาการบริหารการพัฒนาโดยให้ความสำคัญกับสิ่งแวดล้อมก็เพื่อแสดงให้เห็นว่า วิชาการบริหารการพัฒนาได้ขยายขอบเขตการศึกษาไปในแนวทางของระบบเปิด เน้นความสำคัญของพลวัตและการศึกษาในระดับมหภาค ตลอดจนเน้นการศึกษาในแนวพฤติกรรมศาสตร์
การบริหารการพัฒนาหลังปี ค.ศ. 1970
ㆍในปี ค.ศ. 1979 ยอร์จ เอฟ แกนท์ ได้เขียนการบริหารการพัฒนาเป็นหนังสือโดยสมบูรณ์ แกนท์สรุปว่า การบริหารการพัฒนามีจุดเนันหลายประการ ที่เป็นลักษณะโดยเฉพาะ เช่น การบริหารการพัฒนาเป็นการบริหารเพื่อการเปลี่ยนแปลงเป็นการ
บริหารที่อยู่ภายใต้การตรวจสอบของประชาชนโดยการผ่านระบบ
ผู้แทนมีลักษณะที่แตกต่างกับการบริหารรัฐกิจทั่วไปให้ความสำคัญเกี่ยวกับการบริหารนอกองค์การ หมายถึง การร่วมมือระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ และการมีส่วนร่วมของผู้รับบริการการวัดผลสำเร็จของการบริหารการพัฒนาให้วัดความสำเร็จของเป้าหมายการพัฒนาเป็นการบริหารที่มุ่งเน้นเฉพาะด้าน
ในปัจจุบัน
วิชาการบริหารการพัฒนาสนใจเรื่องต่าง ๆ ของการบริหาร เช่น
การวางแผน การงบประมาณ การบริหารงานบุคคล การจัดรูป
งาน หรือการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ
ㆍ แต่ในการบริหารงานในแต่ละด้านย่อมจะมีความแตกต่างกัน
ㆍการศึกษาปริญญาทางการบริหารการพัฒนาเพื่อจะเตรียมผู้สำเร็จการศึกษาเข้าทำงานในแต่ละด้าน ผลิตคนเข้าทำงนเป็นหัวหน้างานของด้านเหล่านี้ จึงเป็นการศึกษาที่แตกต่างกับการเรียนการสอนรัฐประศาสนศาสตร์ทั่วไป
5.2 แนวทางการพัฒนาในระดับจุลภาคมีอะไรบ้าง
ด้านจุลภาค แนวทางการพัฒนาการบริหารอาจครอบคลุมถึงการพัฒนาโครงสร้าง กระบวนการ และพฤติกรรมทางการบริหาร
•ด้านโครงสร้าง เช่น การพัฒนาหน่วยงานวางแผนการพัฒนาอุตสาหกรรม การดูแลรัฐวิสาหกิจ การพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติ โครงการพัฒนาหุบเขาเทนเนสซี• แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริหาร แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริหารอาจพิจารณาได้เป็นหลายแนวทาง
แนวทางที่หนึ่ง ก็คือ ความพยายามที่จะทำให้เส้นทางเดินของงานสั้นเข้าทั้งแนวตั้งและแนวนอนทั้งนี้ก็เพื่อประหยัดทรัพยากรทางการบริหาร
แนวทางที่สอง ก็คือ การพยายามทำงานให้ง่ายเข้า
แนวทางที่สาม ก็คือ การกระจายอำนาจออกไปยังหน่วยต่างๆ ที่อยู่เบื้องล่างเพื่อลดความแออัดของภารกิจของงานที่สวนกลาง (Deconcentration) และบางทีก็มอบอำนาจให้หน่วยล่างอย่างเด็ดขาดไปเลย (devolution)อย่างไรก็ดี ก่อนที่จะกระจายอำนาจไปยังเบื้องล่างนั้นหน่วยงานพัฒนาจำเป็น
จะต้อง รวมอำนาจให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้เสียก่อน มิฉะนั้นจะก่อให้เกิดปัญหาในการติดตามและประเมินผลงานในภายหลัง
• การพัฒนาพฤติกรรมทางการบริหาร จากการศึกษาในอินเดียวเกี่ยวกับลักษณะทางพฤติกรรมของระบบราชการอันได้แก่ การไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัว ความมีเหตุผลและการมุ่งปฏิบัติตาม
กฎเกณฑ์ พบว่าการไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัวมีส่วนเอื้อต่อการปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล (การปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผลเป็นดรรชนีหนึ่งของความมุ่งมั่นในการพัฒนาประเทศหรือการบริหารการพัฒนา) และความมีเหตุผล มีส่วนเอื้อต่อการเปลี่ยนแปลง การปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล และการยอมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ (ความเปลี่ยนแปลง การปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล และการยอมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจเป็นดรรชนีของการบริหารการพัฒนาเช่นเดียวกัน) แต่การมุ่งปฏิบัติตาม
กฎเกณฑ์กลับไม่เอื้อต่อดรรชนีของการบริหาร มิใช่สูตรสำเร็จที่ลอกเลียนกันได้อย่างง่ายๆ ทั้งในแง่กรอบแนวความคิด ระเบียบวิธีวิจัยเละการตีความข้อมูล ตรงกันข้าม พฤติกรรมการพัฒนา ไม่พัฒนา หรือที่ผู้เขียนเรียกว่า ความมุ่งมั่นในการพัฒนาประเทศนั้น อาจจะสืบเนื่องมาจากสภาพแวดล้อม นโยบายการบริหารโครงสร้างทางการบริหาร และกระบวนการการบริหาร ตลอดจนภูมิหลังทางสังคมเศรษฐกิจของผู้ปฏิบัติงานเองก็ได้
5.3 จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบราชการไทยรวมทั้งภาระกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร
ตอบ Government 1.0 Face to face -Based
• รัชกาลที่ 5 วางรากฐานประเทศและจัดโดรงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินตามแนวทางนานาอารยประเทศมีการเปลี่ยนแปลงระบบกรมกองใหม่ และตั้งกระทรวง กรม ให้เหมาะสมกับเวลาและสถานการณ์แวดล้อม
• รัชกาลที่ 7 วางระบบข้าราชการพลเรือนสมัยใหม่เน้นระบบคุณธรรม (merit system)
Government 2.0
ช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1เป็นต้นมา จนถึงยุครัฐบาลพลเอกชาติชาย ระบบราชการมีความเข้มแข็งและเป็นผู้นำการพัฒนาประเทศ การบริหารราชการเป็นไปตามแนวทาง
คลาสสิคของ Max weberว่าด้วยความชอบธรรมทาง
การเมืองที่มาจากเหตุผลและกฎหมาย (Legal-Rational Legitimacy)
- Hierarchy
- Rule - based
- Government - oriented
Top - down approach
- Professionalism
Government 3.0
ปี 2540 ช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
ฉบับที่ 8 เป็นต้นมาวิกฤตตมย่ากุ้ง กระแสDemocratization และ NPMทำให้เกิดแนวคิดในเรื่องGood Governance โดยการปฏิรูประบบราชการปี 2545 มุ่งเน้น
- Results - based
-Citizen - centered
- Value for money
- Work better and cost less
- Public participation
Government 4.0
ยึดหลักธรรมาภิบาลเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน
เพื่อรองรับระบบราชการThailand 4.0 ระบบราชการต้องปรับเปลี่ยนแนวคิดและวิธีทำงานใหม่เพื่อพลิกโฉม(Transform) ให้สามารถเป็นที่เชื่อถือไว้ว่างใจ และเป็นที่พึ่งของประชาชนได้อย่าง
แท้จริง (Credible andTrusted Government)
5.1 จงกล่าวถึงการบริหารเพื่อการพัฒนาในยุคต่างๆ และรูปแบบของพัฒนาการของการบริหาร
แนวคิดเกี่ยวกับการบริหารการพัฒนาเริ่มเป็นที่ยอมรับเมื่อประมาณต้นทศวรรษ 1950’s
โดยมีจุดกำเนิดมาจากวิวัฒนาการของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ มีการพัฒนาองค์ความรู้จากการ
บริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (comparative public administration) และเศรษฐศาสตร์การพัฒนา
(development economic) เพื่อมุ่งให้วิชารัฐประศาสนศาสตร์หรือบริหารรัฐกิจมีหลักการที่เป็น
สากลและมุ่งหาระบบบริหารงานของประเทศก าลังพัฒนาเพื่อช่วยให้การพัฒนาประเทศบรรลุ
เป้าหมายที่ตั้งไว้ โดยมีการพัฒนาไปพร้อมๆ กัน ในหลายมิติ (multidimensional) คือ การพัฒนา
เศรษฐกิจ สังคมและการเมือง ึึ่งเป็นแนวทางการศึกษาแบบสหวิทยาการ (อุทัย เลาหวิเชียร,2548 :
92)
การบริหารการพัฒนาตรงกับค าภาษาอังกฤษว่า Development Administration ใน
ฐานะที่เป็นศาสตร์หรือสาขาวิชา และ development administration ในฐานะที่เป็นกิจกรรม
หรือกระบวนการความหมายทั้ง 2 ลักษณะ มีความสัมพันธ์กัน กล่าวคือ การบริหารการพัฒนา
ในฐานะที่เป็นศาสตร์หรือสาขาวิชานั้น เป็นความรู้ที่ได้มาจากการสังเกต การศึกษาและการวิจัยจาก
กิจกรรมหรือการปฏิบัติในโลกที่เป็นจริง เป็นความรู้หรือวิชาต่างๆ ที่มีลักษณะเป็นระเบียบเป็น
ระบบ น าไปปรับใช้เพื่อแก้ปัญหาหรือพัฒนาหน่วยงาน องค์การหรือสังคมตามสถานการณ์ จนได้รับ
การยอมรับว่าเป็นสาขาหนึ่งของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ในช่วง ค.ศ. 1960 จนถึงปัจจุบัน
ส าหรับการบริหารการพัฒนาในฐานะที่เป็นกิจกรรมหรือกระบวนการเริ่มตั้งแต่ในปี
ค.ศ.1930 – 1939 เป็นช่วงเวลาเกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ าทั่วโลก ในประเทศสหรัฐอเมริกาในยุคสมัย
ประธานาธิบดี ธีโอดอร์ รูสเวลท์ ได้ให้ความสำคัญของการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเป็นอย่างมาก
มีการริเริ่มโครงการพัฒนาต่างๆ การออกกฎหมายเกี่ยวกับธนาคาร การปฏิบัติการทางการเงิน การ
ให้หลักประกันด้านสวัสดิการทางสังคม และสุขภาพอนามัยของประชาชน จนประสบความสำเร็จ
นับเป็นแบบอย่างในการพัฒนาแก่ประเทศอื่นๆ ในเรื่องการกำหนดนโยบาย การวางแผนการ
บริหารโครงการ ตลอดจนการกำหนดหน้าที่ขององค์การในการบริหารงานให้บรรลุผลส าเร็จ หลัง
สงครามโลกครั้งที่ 2 ในปี ค.ศ.1947 สหรัฐอเมริกาได้เข้าไปช่วยเหลือฟื้นฟูประเทศต่างๆ ในยุโรปให้
ฟื้นตัวจากสงคราม โดยใช้แผนการมาร์แชล (Marshal Plan) มีจุดมุ่งหมายคือ ให้ยุโรปมีความ
เข้มแข็งทางเศรษฐกิจ เพื่อสามารถต่อต้านการรุกรานจากฝ่ายคอมมิวนิสต์ได้ จนกลายเป็นประเทศ
ที่พัฒนาในเวลาต่อมา ความสำเร็จของการพัฒนาประเทศต่างๆ ในยุโรปนี้ได้ถูกนำเอาไปเป็น
ตัวอย่างในการพัฒนาประเทศแก่ประเทศกำลังพัฒนาและด้อยพัฒนาอื่นๆ ในเอเชีย อัฟริกาและ
ลาตินอเมริกาในเวลาต่อมา โดยมีองค์การสหประชาชาติ (United Nation : UN) มีบทบาทสำคัญ
ในการให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจ สังคม และวิชาการแก่ประเทศก าลังพัฒนาและด้อยพัฒนา
ด้วย การช่วยเหลือประเทศต่างๆ ในยุโรปที่เข้ามาให้ความช่วยเหลือนี้มาในรูปแบบของการให้
เงินกู้ดอกเบี้ยต่างให้เงินช่วยเหลือแบบให้เปล่า รวมทั้งการให้ความช่วยเหลือทางวิชาการ โดย
ประเทศต่างๆ ที่ได้รับการช่วยเหลือได้เริ่มมีแผนพัฒนาฯ เป็นเครื่องมือเพื่อใช้ในการพัฒนาประเทศ
สำหรับประเทศไทยได้เริ่มมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นครั้งแรกในปี พ.ศ.2504
และได้ยึดเอาแนวคิดในการพัฒนาประเทศจากประเทศที่พัฒนาแล้วเป็นตัวแบบอุดมคติเพื่อมุ่ง
พัฒนาไปถึงจุดหมายนั้น
5.2 แนวทางการพัฒนาในระดับจุลภาคมีอะไรบ้าง
1. ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาค
ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาคนี้ ใช้เป็นแนวทางในการศึกษาและบ่งชี้ระดับของการพัฒนาได้ คือ ดัชนีสร้างสัญลักษณ์ (Symbolic Structures) ของ ศาสตราจารย์ Frank W. Young สอนอยู่ที่มหาวิทยาลัยคอร์เนลสหรัฐอเมริกา ได้อธิบายว่า
“ในสังคมหนึ่ง ๆ จะประกอบด้วยระบบย่อย ๆ แต่ละระบบจะมีลักษณะโครงสร้างที่แตกต่างกัน ความแตกต่างของโครงสร้างนี้สามารถวิเคราะห์ได้จากสิ่งต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเป็นสัญลักษณ์ทางสังคมและสัญลักษณ์ทางสังคมเหล่านี้จะเป็นเครื่องชี้แต่ละระบบที่ประกอบขึ้นเป็นระบบใหญ่ขึ้น จะมีปริมาณของสิ่งที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันแตกต่างกัน ระบบใดมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันน้อย ถือได้ว่ามีระดับทางโครงสร้างต่ำ ระบบใดมีปริมาณหรือจำนวนสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันมาก ถือว่ามีระดับความแตกต่างโครงสร้างสูง”
โดยนัยแห่งทฤษฎีนี้ ดัชนีของการพัฒนาจึงมีอยู่ที่ระดับความแตกต่างทางโครงสร้างของชุมชนหรือสังคมเป็นสำคัญ ส่วนปัจจัยที่ทำให้ลักษณะโครงสร้างในระบบย่อยเหล่านี้แตกต่างกัน หรือมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันไม่เท่ากัน ได้แก่ การติดต่อสัมพันธ์และการเข้าถึงบริการจากศูนย์กลางหรือระบบใหม่ (Relative Centrality) ของระบบย่อยเหล่านั้น
การวิเคราะห์ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาค ใช้ตัวแปรดังต่อไปนี้
1. ความแตกต่างทางโครงสร้าง (Structural Differentiation) หมายถึง ระดับหรือปริมาณหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันที่ปรากฏในชุมชน เช่น โรงเรียน วัด สถานีอนามัย ร้านค้า เป็นต้น
2. การติดต่อกับศูนย์กลางหรือระบบใหญ่ (Relative Centrality) หมายถึง ระดับหรือปริมาณของหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย ได้มีการติดต่อหรือรับบริการจากสถาบันหรือหน่วยงานของรัฐหรือเอกชนภายนอกมากน้อยเพียงใด สิ่งที่เป็นเครื่องชี้วัด คือ โทรทัศน์ วิทยุ หนังสือพิมพ์ ถนน ยานพาหนะ และผู้นำการเปลี่ยนแปลง เป็นต้น
3. ความเป็นปึกแผ่นของชุมชน (Solidarity) หมายถึง ระดับหรือปริมาณการแพร่กระจายของสื่อที่กำหนดให้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบัน ซึ่งชี้ให้เห็นถึงปริมาณทักษะ ความรู้ความสามารถของชุมชน เช่น กิจกรรมการรวมกลุ่ม การร่วมประกอบกิจกรรม กลุ่มสหกรณ์ พิธีกรรมชุมชน รวมทั้งจำนวนครั้งในการเข้าร่วมกิจกรรมในแต่ละกิจกรรมด้วย
5.3จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบราชการไทยรวมทั้งภาระกิจของการพัฒนาเพื่อกาบริหาร
การบริหารการพัฒนาราชการไทย การบริหารเป็นสิ่งที่ต้องคำนึงถึงปัจจัยต่างๆ ที่นำมาซึ่งความสำเร็จโดยเฉพาะการพัฒนากระบวนการหรือวิธีการต่างในสมัย เพราะโลกมีการเปลี่ยนแปลง
โลกไร้พรมแดนที่เรียกว่าโลกาภิวัตน์ การติดต่อสื่อสารไปมาได้เร็ว ความต้องการคุณภาพของสินค้า
และบริการของลูกค้าที่ทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ นั่นเอง แนวคิดที่มีอิทธิพลต่อการบริหารองค์การ
อย่างมากทั้งภาคธุรกิจและระบบราชการ ซึ่งเรียกว่าการบริหาร โดยมุ่งผลสัมฤทธิ์ (ดร.สัญญา เคณาภูมิ 2555 : 132 - 133) มีรายละเอียดดังต่อไปนี้
การบริหารมุ่งสัมฤทธิ์ผลเป็นเทคนิควิธีการบริหารจัดการสมัยใหม่ที่น ามาประยุกต์ใช้เพื่อให้
เกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศณ์และวิธีการบริหารงานให้เปลี่ยนไปจากเดิมให้ความส าคัญต่อ
ทรัพยากรหรือปัจจัยน าเข้า (input) เป็นเครื่องมือในการด าเนินงาน โดยหันมาเน้นถึงวัตถุประสงค์
และสัมฤทธิ์ผลของการด าเนินงานทั้งในแง่ของผลผลิต (Output) และผลลัพธ์ (Outcome) และ
ความคุ้มค่าของเงิน (Value for money) รวมทั้งการพัฒนาคุณภาพและสร้างความพึงพอใจให้แก่
ลูกค้าและผู้บริการ
การบริหารราชการแบบเดิมให้ความส าคัญกับปริมาณทรัพยากรน าเข้า ได้แก่จ านวน
งบประมาณอัตรากำลัง อาคารสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ต่างๆมีการใช้กฎระเบียบที่รัดกุมควบคุมการ
ปฏิบัติราชการมิให้ราชการใช้ดุลยพินิจมากเกินไป รวมถึงมีกระบวนการทำงานที่ลดหลั่งตามสายการบังคับบัญชาทำให้บริการที่เป็นผลผลิตของระบบราชการมีต้นทุนสูง และประชาชนผู้รับบริการไม่พอใจบริการที่ล่าช้าไม่สะดวก การมุ่งสัมฤทธิ์ผล (Results Based Management-RBM) เป็นเครื่องการบริหารที่มาพร้อมกับแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ซึ่งมีการนำมาใช้กับภาครัฐและภาคเอกชนในหลายประเทศทั้งสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ออสเตรเลีย
นิวซีแลนด์ และประเทศในแถบเอเชีย เช่น ญี่ปุ่น สิงค์โปร์ และฮ่องกง
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มาตรา 3/1 “การ
บริหารราชการตามพระราชบัญญัตินี้ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขขงประชาชนเกิดผลสัมฤทธิ์ต่อ
ภารกิจภาครัฐ ความมีระสิทธิภาพ ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน
การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จ าเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจตัดสินใจ การอำนวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชน
ทั้งนี้โดยมีผู้รับผิดชอบต่อผลงาน....ในการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการ ต้องใช้การบริหารกิจการ
บ้านเมืองที่ดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้ค านึงถึงความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติงาน การมีส่วนร่วมของ
ประชาชน การเปิดเผยข้อมูลการติดตาม การตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ตาม
ความเหมาะสมของแต่ละภารกิจ”
ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มาตรา 3/1 ที่
กล่าวมาแล้ว คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติเมื่อวันที่ 11 พฤษภาคม 2542 เห็นชอบตามแผนปฏิรูประบบ
บริหารภาครัฐซึ่งก าหนดให้มีการก าหนดปฏิรูปราชการด้วยแผนงานหลัก 5 แผน คือ
1) แผนการปรับเปลี่ยนบทบาท ภารกิจและการบิหารงานภาครัฐ
2) แผนการปรับเปลี่ยนงบประมาณ การเงินและการพัสดุ
3) แผนการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารบุคคล
4) แผนการปรับเปลี่ยนกฎหมาย
5) แผนการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมและค่านิยม
การบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์เป็นกิจกรรมส าคัญของแผนการปรับเปลี่ยนบทบาท ภารกิจและ
วิธีการบริหารงานของภาครัฐ ซึ่งก าหนดว่าภาครัฐจะต้องเปลี่ยนแนวทาง การบริหารไปสู่การบริหาร
ที่มุ่งผลสัมฤทธิ์ โดยยึดประชาชนเป็นเป้าหมายหลักในการท างาน การบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์เป็น
เครื่องมือการบริหารที่มาพร้อมกับแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (New public management) ที่ต้องคำนึงถึงประชาชนและผลสัมฤทธิ์ของงาน เพื่อให้การทำงานของภาครัฐมุ่งเน้นผลลัพธ์ของานมากกว่าเน้นปัจจัยน าเข้ากระบวนการทำงานและกฎระเบียบที่เคร่งครัด โดยจะมีการวัดผลอย่างมีรูปธรรม การบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์ให้ความส าคัญกับการก าหนดวิสัยทัศน์ พันธกิจวัตถุประสงค์ เป้าหมายที่ชัดเจน และการกำหนดผลผลิต ผลลัพธ์ที่สอดคล้องกัน รวมถึงการกำหนดตัวชี้วัดผลการดำเนินงานที่ชัดเจนในการวัดความก้าวหน้าในการปฏิบัติงานเพื่อให้การทำงานมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล มีความรับผิดชอบต่อประชาชน และเกิดความคุ้มค่าในการใช้ภาษีของประชาชนและงบประมาณแผ่นดิน บทความเรื่อง การบริหารการพัฒนาราชการไทย นี้มุ่งอธิบายถึง
1. ความหมายของการบริหาร 2. ความสำคัญของการบริหาร 3. กระบวนการบริหาร 4. วิวัฒนาการ
ของการบริหาร 5. คุณลักษณะของการบริหารราชการที่ดี
ตอบ
พัฒนาการของทฤษฎีองค์การที่แบ่งเป็น 3 ยุค คือ
1).ยุคคลาสสิก
2).ยุคนีโอคลาสสิก
3).ยุคสมัยใหม่
1.ทฤษฎีองค์การในยุคคลาสสิก (Classical Organization Theory) เป็นยุคเริ่มต้นของการศึกษาองค์การ แนวคิดหลักของยุคนี้คือความพยายามในการแสวงหาหลักการทำงานและหลักการบริหารที่ดีที่สุด เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดในการบริหาร
ทฤษฎีสำคัญๆในยุคนี้ เช่น
-การจัดการแบบวิทยาศาสตร์ของเฟดเดอริก ดับเบิลยู เทเลอร์
-หลักการบริหารของกุลลิค-เออร์วิค
-องค์การตามระบบราชการของแมกซ์ เวเบอร์
2.ทฤษฎีองค์การยุคนีโอคลาสสิก (Neoclassical Organization Theory) เป็นยุคที่นักวิชาการออกมาวิจารณ์แนวคิดในยุคแรก เนื่องจากแนวคิดยุคแรกให้ความสำคัญกับ หลักการทำงานและการการบริหารงานมากเกินไป โดยละเลยคนในองค์การ
>ยุคนีโอคลาสสิกจึงเสนอว่า การจะให้องค์การมีการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพจะต้องให้ความสำคัญกับคนในองค์การทั้งในเรื่องของจิตใจ ความต้องการ และพฤติกรรมของบุคคลและกลุ่มในองค์การ
>ทฤษฎีองค์การในยุคนี้จะมีจุดหลักอยู่ที่นักทฤษฎีในกลุ่มมานุษยนิยม (Humanism) เช่น เอลตัน เมโย /อับราฮัม มาสโลว์ /เฮอร์เบิร์ต ไชม่อน/แมรี่ ปากเกอร์ ฟอลลเลต และคนอื่นๆอีกมาก
**โดยทฤษฎีที่นำเสนอส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของคน**
3.ทฤษฎีองค์การยุคใหม่ (Modern Organization Theory) เป็นแนวคิดที่มองว่าทฤษฎีใน 2 ยุคแรกเป็นการมององค์การในระบบปิด (Closed Perspective) คือไม่สนใจสิ่งแวดล้อมภายนอกองค์การ
>ทฤษฎีองค์การยุคใหม่มองว่าองค์การนั้นอยู่ภายใต้สภาวะแวดล้อมและสิ่งแวดล้อมมีผลอย่างยิ่งต่อองค์การและการบริหารงานในองค์การ ดังนั้นการศึกษาองค์การจึงควรศึกษาในระบบเปิด (Open Perspective)
*ทฤษฎีองค์การในยุคใหม่เช่น*
-ทฤษฎีการมององค์การเชิงระบบ (Systems Approach)
-ทฤษฎีองค์การตามสถานการณ์ (Situation or Contingency Approach)
-ทฤษฎีองค์การที่เน้นการกระทำ (The Action Approach)
-มุมมองเชิงปริมาณ
-แนวคิดเกี่ยวกับการจัดการและการสร้างความเป็นเลิศ
-การจัดการคุณภาพโดยรวม
>ทฤษฎีองค์การยุคใหม่จะเน้นองค์การที่ไม่เป็นทางการ มีความยืดหยุ่นสูง ปรับตัวเข้ากับสถานการณ์และสิ่งแวดล้อมอย่างรวดเร็ว และเน้นการทำเทคนิคการบริหารสมัยใหม่มาใช้ ไม่ว่าจะเป็นการ Balance Scorecard องค์การแห่งการเรียนรู้ Benchmarking การจัดการความรู้ (Knowledge Management) เป็นต้น
ตอบ
ด้านจุลภาค แนวทางการพัฒนาการบริหารอาจครอบคลุมถึงการพัฒนาโครงสร้างกระบวนการ และพฤติกรรมทางการบริหาร
- เราอาจจะทำการวิเคราะห์วิจัยเพื่อดูว่าโครงสร้างทางการบริหารในปัจจุบันเอื้อหรือขัดขวางการบริหารการพัฒนามากน้อยเพียงใด ยกตัวอย่างเช่น
จากการศึกษาในอินเดียพบว่า ลักษณะทางโครงสร้างของระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นสายการบังคับบัญชา การแบ่งงานกันทำและระบบกฎเกณฑ์ ล้วนแต่ไม่เอื้อต่อการบริหารการพัฒนาทั้งสิ้น จะเห็นได้ว่าโครงสร้างระบบราชการซึ่งเป็นแนวความคิดของประเทศตะวันตกและใช้ได้ผลในประเทศเหล่านั้น แต่เมื่อนำมาประยุกต์ในประเทศที่กำลังพัฒนากลับไม่ได้ผล หรือได้ผลแต่ไม่เต็มที่ และยิ่งประเทศที่กำลังพัฒนาเน้นโครงสร้างระบบราชการสมัยใหม่เป็ นกรอบในการพัฒนามากเท่าใด ก็ยังท าให้รัฐบาลและมวลชนในประเทศที่กำลังพัฒนายิ่งแยกกันมากขึ้นเพียงนั้น ผลที่ตามมาก็คือ ความแตกแยกการก่อการร้ายและคตินิยมดั้งเดิมที่เน้นความรุนแรงขึ้น
>แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริหารอาจพิจารณาได้เป็นหลายแนวทาง
แนวทางที่หนึ่ง ก็คือ ความพยายามที่จะทำให้เส้นทางเดินของงานสั้นเข้าทั้งแนวตั้งและแนวนอน ทั้งนี้ก็เพื่อประหยัดทรัพยากรทางการบริหาร
แนวทางที่สอง ก็คือ การพยายามทำงานให้ง่ายเข้า
แนวทางที่สาม ก็คือ การกระจายอำนาจออกไปยังหน่วยต่างๆ ที่อยู่เบื้องล่างเพื่อลดความแอดัด ของภารกิจของงานที่ส่วนกลาง (Deconcentration) และบางทีก็มอบอำนาจให้หน่วยล่างอย่างเด็ดขาดไปเลย (devolution) อย่างไรก็ดี ก่อนที่จะกระจายอำนาจไปยังเบื้องล่างนั้นหน่วยงานพัฒนาจำเป็น จะต้อง รวมอำนาจให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้เสียก่อน มิฉะนั้นจะก่อให้เกิดปัญหาในการติดตามและประเมินผลงานในภายหลัง
ตอบ
วิวัฒนาการการบริหารราชการในประเทศต่างๆ รวมทั้งประเทศไทย อาจแยกได้ 3 สมัย คือ
(สมาน รังสิโยกฤษฏ์ 2546 : 10 - 12)
(1). สมัยที่เน้นการออกกฎระเบียบ และการบังคับให้เป็นไปตามกฎระเบียบ (Law and
Order) ซึ่งเป็นสมัยก่อนปี ค.ศ.1960 (พ.ศ. 2503) โดยได้มีการออกกฎระเบียบต่างๆมากมาย เพื่อกำหนดให้ประชาชนต้องจดทะเบียนต่างๆ ต้องขออนุญาตกับทางราชการก่อนที่จะสามารถดำเนินกิจการบางอย่างได้ และจะมีการบังคับการให้ปฏิบัติตามกฎระเบียบต่างๆอย่างเคร่งครัด โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อการจัดเก็บภาษีอากร ค่าใบอนุญาต และค่าธรรมเนียมต่างๆ เพื่อเป็นรายได้ของแผ่นดิน
(2).สมัยที่เน้นการบริหารการพัฒนา (Development Administration) ซึ่งอยู่ระหว่างปีค.ศ.1960-1990 (พ.ศ.2503-2533) เป็นสมัยที่ประเทศต่างๆ ได้มีการใช้แผนในการพัฒนาประเทศ ในกรณีของประเทศไทยก็ได้มีการใช้แผนในการพัฒนาประเทศเช่นกัน ก็คือ “แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ 1” (พ.ศ.2504-2509) โดยรัฐบาลเป็นผู้นำและอำนวยการในการพัฒนา ในระยะเริ่มแรกได้เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจก่อน ต่อมาได้มีการรวมการพัฒนาสังคมเข้าไปด้วยเป็น “แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” จนถึงปัจจุบัน
(3).สมัยที่เน้นการกำกับดูแลมากกว่าการจัดทำเอง (Steering Rather ThanRowing) ซึ่งได้เริ่มต้นอย่างจริงจังตั้งแต่ปี ค.ศ. 1990 (พ.ศ. 2533) เป็นต้นมา โดยจะให้ภาคเอกชนเข้ามารับงานหรือภาระหน้าที่บางอย่างของรัฐไปดำเนินการแทน และรัฐจะทำหน้าที่เป็นเพียงผู้กำกับดูแลเท่านั้น อันเป็นการเปลี่ยน “กระบวนทัศน์ใหม่” (New Paradigm) ในการบริหารราชการ กล่าวคือ จะเน้นการแปรสภาพงานของภาครัฐให้เป็นของภาคเอกชน (Privatization) พร้อมๆกันไปกับการมอบอำนาจ (Delegation) การ กระจายอำนาจ (Decentralization) การเป็นประชาธิปไตยหรือการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม (Democratization or People’s
Participation) และการลดขนาดส่วนราชการและกำลังคนภาครัฐ (Downsizing) ซึ่งตามแนวทาง ดังกล่าวข้างต้น การบริหารราชการจะดำเนินการเฉพาะงานหรือภาระหน้าที่ที่จำเป็นที่ไม่มีผู้ใดำเนินการเท่านั้น สำหรับงานหรือภาระหน้าที่ที่มีผู้อื่นรับไปดำเนินการแทนนั้น รัฐจะทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแล ส่งเสริมและสนับสนุนเท่านั้น ดังนั้น ในอนาคตการบริหารราชการจะมีขนาดที่เหมาะสมและคล่องตัว
5.1 จงกล่าวถึง การบริหารเพือการพัฒนาในยุคต่างๆ และรูปแบบของการพัฒนาการบริหาร
แนวคิดเกี่ยวกับการบริหารการพัฒนาเร่ิมเป็นที่ยอมรับเมื่อประมาณต้นทศวรรษ 1950’s โดยมีจุดกาเนิดมาจากวิวัฒนาการของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ มีการพัฒนาองค์ความรู้จากการ บริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (comparative public administration) และเศรษฐศาสตร์การพัฒนา (development economic) เพื่อมุ่งให้วิชารัฐประศาสนศาสตร์หรือบริหารรัฐกิจมีหลักการที่เป็น สากล และมุ่งหาระบบบริหารงานของประเทศกาลังพัฒนาเพื่อช่วยให้การพัฒนาประเทศบรรลุเป้าหมายท่ีตั้งไว้ โดยมีการพัฒนาไปพร้อมๆ กัน ในหลายมิติ (multidimensional) คือ การพัฒนา เศรษฐกิจ สังคมและการเมือง ซึ่งเป็นแนวทางการศึกษาแบบสหวิทยาการ (อุทัย เลาหวิเชียร,2548 : 92)
การบริหารการพัฒนาตรงกับคำภาษาอังกฤษว่า ใน ฐานะท่ีเป็นศาสตร์หรือสาขาวิชา และ ในฐานะท่ีเป็นกิจกรรม หรือกระบวนการ ซึ่งความหมายท้ัง 2 ลักษณะ มีความสัมพันธ์กัน กล่าวคือ การบริหารการพัฒนา ในฐานะที่เป็นศาสตร์หรือสาขาวิชาน้ัน เป็นความรู้ที่ได้มาจากการสังเกต การศึกษาและการวิจัยจาก กิจกรรมหรือการปฏิบัติในโลกท่ีเป็นจริง เป็นความรู้หรือวิชาต่างๆ ท่ีมีลักษณะเป็นระเบียบเป็น ระบบ นาไปปรับใช้เพื่อแก้ปัญหาหรือพัฒนาหน่วยงาน องค์การหรือสังคมตามสถานการณ์ จนได้รับ การยอมรับว่าเป็นสาขาหน่ึงของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ในช่วง ค.ศ. 1960 จนถึงปัจจุบัน
สาหรับการบริหารการพัฒนาในฐานะท่ีเป็นกิจกรรมหรือกระบวนการเร่ิมตั้งแต่ในปี ค.ศ.1930 – 1939 เป็นช่วงเวลาเกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก ในประเทศสหรัฐอเมริกาในยุคสมัย ประธานาธิบดี ธีโอดอร์ รูสเวลท์ ได้ให้ความสาคัญของการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเป็นอย่างมาก มีการริเร่ิมโครงการพัฒนาต่างๆ การออกกฎหมายเก่ียวกับธนาคาร การปฏิบัติการทางการเงิน การให้หลักประกันด้านสวัสดิการทางสังคม และสุขภาพอนามัยของประชาชน จนประสบความสาเร็จ นับเป็นแบบอย่างในการพัฒนาแก่ประเทศอื่นๆ ในเรื่องการกาหนดนโยบาย การวางแผน การ
ด้านจุลภาค แนวทางการพัฒนาการบริหารอาจครอบคลุมถึงการพัฒนาโครงสร้าง กระบวนการและพฤตกิรรมทางการบริหาร
1 แนวทางการพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร อาจทพได้หลายวิธี
ประการแรก เราอาจจะทพการวิเคราะห์วิจัย เพื่อดูว่าโครงสร้างทางการบริหารในปัจจุบัน เอื้อหรือ ขัดขวางการบริหารการพัฒนามากน้อยเพียงใดยกตัวอย่างเช่นจากการศึกษาในอินเดียพบว่าลักษณะ ทางโครงสร้างของระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นสายการบังคับบัญชา การแบ่งงานกันทำและระบบ กฎเกณฑ์ ล้วนแต่ไม่เอื้อ ต่อการบริหารการพัฒนาทั้งสิ้นจะเห็นได้ว่าโครงสร้างระบบราชการซึ่งเป็น แนวความคิดของประเทศตะวันตกและใช้ได้ผลในประเทศเหล่านั้น แต่เมื่อนำมาประยุกต์ในประเทศที่ กำลังพัฒนากลับไม่ได้ผล หรือได้ผลแต่ไม่เต็มที่ และยิ่งประเทศที่กำลังพัฒนาเน้นโครงสร้างระบบ ราชการสมัยใหม่เป็นกรอบในการพัฒนามากเท่าใด ก็ยังทำให้รัฐบาลและมวลชนในประเทศที่กาลัง พฒั นายิ่งแยกกันมากขึ้น เพียงนั้นผลที่ตามมาก็คือ ความแตกแยกการก่อการร้ายและคตินิยมดั้วเดิมที่ เน้นความรุนแรงขึ้น
ประการที่สอง หลัง จากวิเคราะห์วิจัย แล้ว ถ้าพบว่าโครงสร้างทางการบริหารเดิมยังไม่เพียงพอ ต่อการปฏิบัติภารกิจของการบริหารการพฒันาได้จำเป็นต้องสร้างหรือพัฒนา“หน่วยงานสร้างชาติ”เพื่อ รับผิดชอบงานใหม่ๆเช่น การพฒันาหน่วยงานวางแผนการพฒันาอตุสาหกรรม การดูแลรัฐวิสาหกิจ การยกระดับผลผลิตทางการเกษตร การพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติ การปรับปรุงโครงข่ายการขนส่งและการ สื่อสารและการปฏิรูประบบการศึกษา
ประการที่สามการพฒันาโครงสร้างทางการบริหารอาจจะทำได้โดยการจัดองค์การ
แมททริกซ์ (Matirx organization) กล่าวคือ เป็นรูปแบบหนึ่งขององค์การที่ประกอบด้วยทีมผู้เชี่ยวชาญ เพื่อดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายที่เฉพาะเจาะจงในขณะเดียวกันก็ได้รับการสนับสนุนจากผ้บูริหารที่คอย ทำหน้าที่เป็นผ้ปูระสานงานมากกว่าผู้บังคับบัญชาองค์การแมททริกซ์ดั่งกล่าวนี้บางทีก็เรียกว่าองค์การ โครงการพฒันา (Project organizations) ซึ่งโครงการพฒันานี้อ้าจจะเป็นโครงการพฒันาเอกเทศ เช่น โครงการพฒันาหบุเขาเทนเนสซี โครงการพฒันา ซึ่งพยามยามดึงเอาจุดการตัดสินใจให้ไปอยู่ในระดัยที่ ต่ำสดุเท่าที่จะทำได้
ประการที่ห้า การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหารเพื่อรองรับการบริหารการพัฒนาควรจะต้อง เน้นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ เฉพาะอย่างยิ่งปรัชญาการบริหารการ พัฒนาก็คือ ประชาธิปไตยแบบรากหญ้า (grass roots democracy) หรือประชาธิปไตยแบบรากข้าว (rice roots democracy) ซึ่งตามความเห็นของ เชอรี่ อาร์.อาร์นสไตน์ (Sherry R. Arabstein) นั้นการมีส่วนร่วมที่แท้จริงของประชาชนก็คือ จะต้องมีอำนาจควบคุมการดำเนินงานและการจัดการ โครงสร้างการพัฒนาอย่างเต็มที่ด้วยตนเอง
ประการที่หก การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหารควรเน้นการประสานงานในแนวนอนเก่าๆ กับในแนวตั้งเนื่องจากการบริหารการพัฒนาจำเป็นต้องอาศยัความร่วมมือท้ังจาก
สหสาขาวิชาสหอาชีพและสหสถาบับฉะนั้นการประสานงานโดยอำนาจบังคับบญัชาอาจจะต้องเสริม ด้วยการประสานงานโดยการบริหารเพื่อการพฒันา การแสวงหาความเห็นพ้องต้องกันระหว่างฝ่ายสาย ช่วยอำนวยการและฝ่ายสายงานหลัก การประสานงานโดยการปล่อยหรือขยักทรัพยากรเอาไว้ การ ประสานงานโดยการเจรจาประนีประนอม และการประสานจากเบื้องล่างซึ่งประชากรเป้าหมายได้รับ ความช่วยเหลือจากหลายๆ หน่วยงาน ยกตัวอย่างเช่น ในจาเมกานั้นมีหน่วยงานที่ให้ความช่วยเหลือ แก่ชาวนาอยู่ถึง 43หน่วยงาน
ประการที่เจ็ด การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหารควรทำไปพร้อมๆ กับการออกแบบงาน ซึ่ง การออกแบบงาน (work or job design) ก็คือการกำหนดรายการจำเพาะเกี่ยวกัย เนื้อหาวิธีปฏิบัติงาน และความสัมพันธ์ระหว่างงานต่างๆ เพื่อที่จะสามารถสนองตอบต่อความต้องการทั้งทางด้านองค์การ เทคโนโลยีสังคมและความต้องการส่วนตัวของผ้ปูฏิบัติงานเองและวัตถปุระสงค์ของการออกแบบงาน ก็เพื่อให้บคุคลมีมูลเหตุจูงใจในการทางานด้วยความพึงพอใจและมีผลงานที่ดีอันจะเป็นประโยชน์ตอ่การ พฒันาประเทศ
ประการที่แปด การพฒันาโครงสร้างทางการบริหาร ควรคำนึงหลังการบริหารงานบุคคล และ การแรงงานสัมพันธ์ (PAIR PA = Personnel Administration, IR = Industrial Relations) ทังนี้เพราะ ในระหว่างที่มีการนำเอาโครงการพฒันามาปฏิบัตินั้นหากมีการหยุดชะงัก หรือการนัดหยุดงานย่อมทำ ให้กระทบกระเทือนต่อตารางเวลาและสิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายเป็นอันมาก
ประการสุดท้าย การพฒันาโครงสร้างทางการบริหาร ควรยึดแนวทางของ “องค์การกลยุทธ” (Strategic organization) นั่นก็คือ การจัดโครงสร้างและภารกิจขององค์การที่สามารถสนองความ
2 แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริหาร แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริ หารอาจพิจารณาได้เป็นหลายแนวทาง
แนวทางที่หนึ่ง ก็คือความพยายามที่จะทำให้เส้นทางเดินของงานสั้นเข้าทั้งแนวตั้งและแนวนอน ทั้งนี้ก็เพื่อประหยัดทรัพยากรทางการบริหาร
แนวทางที่สอง ก็คือ การพยายามทำงานให้ง่ายเข้า
แนวทางที่สาม ก็คือ การกระจายอำนาจออกไปยังหน่วยต่างๆ ที่อย่เบื้องล่างเพื่อลดความแออัดของภารกิจของงานที่ส่วนกลาง (Deconcentration) และบางทีก็มอบอำนาจให้หน่วยล่างอย่างเด็ดขาด ไปเลย (devolution) อย่างไรก็ดี ก่อนที่จะกระจายอำนาจไปยังเบื้องล่างนั้นหน่วยงานพัฒนาจำเป็น จะต้อง รวมอำนาจให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้เสียก่อน มิฉะนั้นจะก่อให้เกิดปัญหาในการติดตามและ ประเมินผลงานในภายหลัง
3 การพัฒนาพฤติกรรมทางการบริหาร จากการศึกษาในอินเดียเกี่ยวกับลักษณะทาง พฤติกรรมของระบบราชการอัน ได้แก่ การไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัว ความมีเหตผุลและการมุ่งปฏิบัติตาม กฎเกณฑ์ พบว่าการไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัว มีส่วนเอื้อต่อ การปฏิบัติงานให้สมัฤทธิผล (การปฏิบัติงานให้ สมัฤทธิผลเป็นดรรชนีหนึ่งของความมุ่งมั้นในการพัฒนาประเทศหรือการบริหารการพฒันา) และความมีเหตุผล มีส่วนเอื้อ ต่อการเปลี่ยนแปลง การปฏิบัติงานให้สมัฤทธิผล และการยอมให้ประชสชนเข้ามามี ส่วนร่วมในการตัดสินใจ(ความเปลี่ยนแปลงการปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผลและการยอมให้ประชาชนเข้า มามีส่วนร่วมในการตัดสินใจเป็นดรรชนีของการบริหารการพัฒนาเช่นเดียวกัน) แต่การมุ่งปฏิบัติตาม กฎเกณฑ์กลับไม่เอื้อดรรชนีของการบริหารมิใช่สูตรสำเร็จที่ลอกเลียนกันได้อย่างง่ายๆทั้งในแง่กรอบ แนวความคิด ระเบียบวิธีวิจัย เละการตีความข้อมลู ตรงกัน ข้าม พฤติกรรมการพฒันา ไม่พฒันา หรือที่เรียกว่าความมุ่งมั่นในการพฒันาประเทศนั้นอาจจะสืบเนื่องมาจากสภาพแวดล้อมนโยบายการ บริหารโครงสร้างทางการบริหาร และกระบวนการการบริหาร ตลอดจนภูมิหลัวทางสังคมเศรษฐกิจของ ผ้ปูฏิบัติงานเองก็ได้
การบริหารการพัฒนาราชการไทย การบริหารเป็นสิ่งที่ต้องคำนึงถึงปัจจัยต่างๆ ที่นำมาซึ่ง ความสาเร็จโดยเฉพาะการพัฒนากระบวนการหรือวิธีการต่างในสมัย เพราะโลกมีการเปลี่ยนแปลง โลกไร้พรมแดนที่เรียกว่าโลกาภิวัตน์ การติดต่อสื่อารไปมาได้เร็ว ความต้องการคุณภาพของสินค้า และบริการของลูกค้าที่ทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ นั่นเอง แนวคิดที่มีอิทธิพลต่อการบริหารองค์การ อย่างมากทั้งภาคธุรกิจและระบบราชการ ซึ่งเรียกว่าการบริหาร โดยมุ่งผลสัมฤทธิ์ (ดร.สัญญา เคณา ภูมิ 2555 : 132 - 133) มีรายละเอียดดังต่อไปนี้
การบริหารมุ่งสัมฤทธิ์ผลเป็นเทคนิควิธีการบริหารจัดการสมัยใหม่ที่นำมาประยุกต์ใช้เพื่อให้ เกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศณ์และวิธีการบริหารงานให้เปลี่ยนไปจากเดิมให้ความสำคัญต่อ ทรัพยากรหรือปัจจัยนำเข้า (input) เป็นเครื่องมือในการดำเนินงาน โดยหันมาเน้นถึงวัตถุประสงค์ และสัมฤทธิ์ผลของการดำเนินงานทั้งในแง่ของผลผลิต (Output) และผลลัพธ์ (Outcome) และ ความคุ้มค่าของเงิน (Value for money) รวมทั้งการพัฒนาคุณภาพและสร้างความพึงพอใจให้แก่ ลูกค้าและผู้บริการ
การบริหารราชการแบบเดิมให้ความสาคัญกับปริมาณทรัพยากรนำเข้า ได้แก่จำนวน งบประมาณอัตรากำลัง อาคารสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ต่างๆมีการใช้กฎระเบียบที่รัดกุมควบคุมการ ปฏิบัติราชการมิให้ราชการใช้ดุลยพินิจมากเกินไป รวมถึงมีกระบวนการทำงานที่ลดหลั่งตามสายการ บังคับบัญชาทำให้บริการที่เป็นผลผลิตของระบบราชการมีต้นทุนสูงและประชาชนผู้รับบริการไม่ พอใจบริการที่ล่าช้าไม่สะดวก การมุ่งสัมฤทธิ์ผล (Results Based Management-RBM) เป็นเครื่อง การบริหารที่มาพร้อมกับแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ซึ่งมี การนำมาใช้กับภาครัฐและภาคเอกชนในหลายประเทศทั้งหรัฐอเมริกา อังกฤษ ออเตรเลีย นิวซีแลนด์ และประเทศในแถบเอเชีย เช่น ญี่ปุ่น สิงค์โปร์ และฮ่องกง
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มาตรา 3/1 “การ บริหารราชการตามพระราชบัญญัตินี้ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนเกิดผลสัมฤทธิ์ต่อ ภารกิจภาครัฐ ความมีประสิทธิภาพ ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจตัดสินใจ การอำนวยความะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชน
ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มาตรา 3/1 ที่ กล่าวมาแล้ว คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติเมื่อวันที่ 11 พฤษภาคม 2542 เห็นชอบตามแผนปฏิรูประบบ บริหารภาครัฐซึ่งกำหนดให้มีการกำหนดปฏิรูปราชการด้วยแผนงานหลัก 5 แผน คือ
1) แผนการปรับเปลี่ยนบทบาทภารกิจและการบริหารงานภาครัฐ
2) แผนการปรับเปลี่ยนงบประมาณการเงินและการพัสดุ
3) แผนการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารบุคคล
4) แผนการปรับเปลี่ยนกฎหมาย
5) แผนการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมและค่านิยม การบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์เป็นกิจกรรมสำคัญของแผนการปรับเปลี่ยนบทบาท ภารกิจและ
วิธีการบริหารงานของภาครัฐ ซึ่งกำหนดว่าภาครัฐจะต้องเปลี่ยนแนวทาง การบริหารไปสู่การบริหาร ที่มุ่งผลสัมฤทธิ์ โดยยึดประชาชนเป็นเป้าหมายหลักในการทำงาน การบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์เป็น เครื่องมือการบริหารที่มาพร้อมกับแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่(New public management) ที่ต้องคำนึงถึงประชาชนและผลสัมฤทธิ์ของงาน เพื่อให้การทำงานของภาครัฐ มุ่งเน้นผลลัพธ์ของงานมากกว่าเน้นปัจจัยนำเข้ากระบวนการทำงานและกฎระเบียบที่เคร่งครัด โดย จะมีการวัดผลอย่างมีรูปธรรม การบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์ให้ความสาคัญกับการกาหนดวิสัยทัศน์ พันธกิจ วัตถุประสงค์ เป้าหมายที่ชัดเจน และการกำหนดผลผลิต ผลลัพธ์ที่สอดคล้องกัน รวมถึงการ กำหนดตัวชี้วัดผลการดำเนินงานที่ชัดเจนในการวัดความก้าวหน้าในการปฏิบัติงานเพื่อให้การทำงาน มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล มีความรับผิดชอบต่อประชาชน และเกิดความคุ้มค่าในการใช้ภาษีของ ประชาชนและงบประมาณแผ่นดิน
5.1).จงกล่าวถึงการบริหารเพื่อการพัฒนาในยุคต่างๆและรูปแบบของพัฒนาการบริหาร
Ans = ในพ.ศ. 2473-2482 เป็นเวลาที่สหรัฐอเมริกาได้ให้ความสำคัญกับการพัฒนาเศรษฐกิจและ
สังคมของประเทศมาก เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว รัฐบาลกลางจึงได้กำหนดโครงการพัฒนาต่างๆ ภายหลังสงครามโลกครั้งที่สองประเทศในยุโรปต่างได้รับผลกระทบจากภาวะสงคราม ทำให้
สภาพความเป็นอยู่เลวร้ายอย่างไม่เคยมีมาก่อน ทำให้สหรัฐอเมริกาได้เข้าไปมีบทบาทในการช่วยเหลือ
ประเทศต่างๆเหล่านั้นให้ฟื้นตัว โดยมีเป้าหมายอยู่ที่การยกระดับภาวะทางด้านเศรษฐกิจให้ดีขึ้นภายใต้
แผนมาร์แชล (Marshall Plan) เพื่อให้ความช่วยเหลือด้านเงินทุน ด้านทรัพยากรและด้านเทคโนโลยี 1.ยอร์จ แกนท์ (George Gantt) ผู้ควบคุมโครงการพัฒนาลุ่มน้ำเทนเนสซี เป็นบุคคลแรกที่ใช้คำว่า การ
บริหารการพัฒนา (Development Administration)โดยพิจารณาว่าการบริหารงานพอจำแนกได้ 2
ประเภทตามความมุ่งหมายและวิธีการ คือ
- การบริหารงานภายใน (Internal Administration) เป็นการมุ่งประสิทธิภาพภายในองค์การ ซึ่ง
อาศัยเทคนิคการจัดการ เช่น การบริหารงานบุคคล การวางแผนการบริหารงานคลัง เป็นต้น
- การบริหารภายนอก (External Administration) เป็นการบริหารงานที่ครอบคลุมปัจจัยภายนอก
และมิใช่มุ่งประสิทธิภาพในองค์การอย่างเดียวเท่านั้น หากแต่ต้องรับผิดชอบในการติดต่อสัมพันธ์กับ
ปัจจัยภายนอกองค์การมาส่งเสริมความร่วมมือเพื่อให้การปฏิบัติงานองค์การสัมฤทธิผล ซึ่งแกนท์ได้ให้
ความสำคัญกับการบริหารงานภายนอกมาก
3. เฟรดริกส์ (Fred Riggs) ได้ให้ความหมายของการบริหารการพัฒนาไว้ 2 ประการ คือ
- การบริหารโครงการพัฒนาทั้งหลายเพื่อให้บรรดานโยบายและแผนงานทั้งหลายที่กำหนดไว้
บรรลุซึ่งวัตถุประสงค์ในการพัฒนา
- การเพิ่มสมรรถนะของการบริหารให้เข้มแข็ง ซึ่งหากโครงการพัฒนาของรัฐด้านอื่นๆประสบ
ความสำเร็จแล้ว จะต้องเพิ่มขีดความสามารถของระบบบริหารด้วย ดังนั้นการบริหารจึงเป็นเครื่องมือที่
สำคัญที่ทำให้บรรลุจุดมุ่งหมายของการพัฒนา
2. เอดเวิร์ด ดับเบิลยูไวด์เนอร์(Edward W. Weidner) กล่าวว่าการบริหารการพัฒนาเป็นการปรับ
อุปกรณ์การบริหารให้เข้ากับจุดมุ่งหมายของโครงการรัฐบาล โดยแบ่งความคิดเป็น 2 ด้าน คือ
- ด้านกระบวนการ (Process) การบริหารการพัฒนา หมายถึง กระบวนการทั้งหลายที่นำองค์การ
ไปสู่สัมฤทธิผลตามจุดมุ่งหมายที่ต้องการให้เกิดความเจริญก้าวหน้าในทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง
ซึ่งกำหนดไว้โดยผู้มีอำนาจหน้าที่
- ด้านวิชาการ (Area of Study) การบริหารการพัฒนาเป็นส่วนหนึ่งของวิชารัฐประศาสนศาสตร์
โดยมีจุดสนใจอยู่ที่หลักการอย่างใดอย่างหนึ่งที่แสวงหาและยึดถือ ซึ่งจะมากน้อยขึ้นกับบุคคล กลุ่ม และ
ประเทศว่าเชื่อมั่นในหลักการนั้นเพียงใด
3. เฟรดริกส์ (Fred Riggs) ได้ให้ความหมายของการบริหารการพัฒนาไว้ 2 ประการ คือ
- การบริหารโครงการพัฒนาทั้งหลายเพื่อให้บรรดานโยบายและแผนงานทั้งหลายที่กำหนดไว้
บรรลุซึ่งวัตถุประสงค์ในการพัฒนา
- การเพิ่มสมรรถนะของการบริหารให้เข้มแข็ง ซึ่งหากโครงการพัฒนาของรัฐด้านอื่นๆประสบ
ความสำเร็จแล้ว จะต้องเพิ่มขีดความสามารถของระบบบริหารด้วย ดังนั้นการบริหารจึงเป็นเครื่องมือที่
สำคัญที่ทำให้บรรลุจุดมุ่งหมายของการพัฒนา
1.ชูเชง ซู(Shou-Sheng Hsueh) นักวิชาการชาวจีน กล่าวว่า การบริหารการพัฒนามิใช่เป็นการการ
บริหารชนิดใหม่ที่แยกจากรัฐประศาสนศาสตร์ แต่เป็นการบริหารที่ยึดจุดมุ่งหมายเป็นหลัก และเน้น
บทบาทเฉพาะอย่างของการบริหาร ซึ่งก็คือ การบริหารเพื่อให้เกิดการพัฒนา
น.ส.เกศรา จักรโนวัน รหัสนักศึกษา 63423471128 รัฐศาสตร์รุ่น 46
5.1).จงกล่าวถึงการบริหารเพื่อการพัฒนาในยุคต่างๆและรูปแบบของพัฒนาการบริหาร
(ต่อ) 2. โฮเซอบิวรา (Jose Abuera) นักวิชาการชาวฟิลิปปินส์ ให้ความเห็นว่าการบริหารการพัฒนา หมายถึง
การบริหารโครงการพัฒนาในด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง รวมทั้งโครงการปรับปรุงองค์การและการ
บริหารในระบบราชการ ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการพัฒนาระดับชาติ
3. บี เอส กันนา (B.S. Khanna) นักวิชาการชาวอินเดีย ให้ความเห็นว่า การบริหารการพัฒนาเป็นการ
บริหารที่มุ่งดำเนินการเพื่อให้เกิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ซึ่งชนชั ้นผู้นำ และกลุ่ม
ต่างๆในประเทศมีความต้องการนำความเจริญมาสู่ประเทศ เป็นผู้ชักนำให้เกิดผลเป็นการพัฒนาอย่าง
รวดเร็ว เกิดให้เป็นแรงส่งให้กระทำและมีความต้องการให้เกิดการพัฒนามากมายหลายอย่าง
สรุปได้ว่า การบริหารการพัฒนา หมายถึง การบริหารที่มีเป้าหมายแน่นอน ซึ่งก่อให้เกิด
การพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และการบริหาร โดยจะต้องมีการปรับปรุงกลไกในการ
บริหารงานของระบบราชการให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากขึ้น เพื่อให้เป็นระบบที่
ตอบสนองการพัฒนาประเทศโดยส่วนรวม
รูปแบบของพัฒนาการของการบริหาร
พัฒนาการของการพัฒนาการบริหาร
ยุคที่ 1 (1933-1940) ระหว่างสงครามโลกครั้งที่1 เพื่อที่จะแก้ปัญหาสงคราม และพัฒนา
เศรษฐกิจตกต่ำจึงจัดทำโครงการพัฒนา จัดตั้งรัฐวิสาหกิจ เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจโดยเฉพาะ ซึ่งเน้นให้เห็น
ว่ารัฐต้องเข้ามาแทรกแซง เศรษฐกิจมีความเป็นเสรีนิยมมากขึ้น
ยุคที่ 2 (1941-1956) เป็นยุคการบริหารงานภายนอก
การปฏิบัติภารกิจนอกเหนือจากงานประจำเพื่อการพัฒนา โครงการพัฒนาหุบเขาเทนเนสซี่ ซึ่ง
เป็นเขตชนบททุรกันดารที่ครอบคลุมหลายๆ พื้นที่ของสหรัฐอเมริกา โครงการป้องกันน้ำท่วม การผลิต
ไฟฟ้า การขนส่งทางเรือ การผลิตปุ๋ย การพัฒนาสาธารณสุข เป็นต้น
ยุคที่ 3 เป็นยุคของการบริหารการพัฒนา
- คำว่า การบริหารภายนอก เปลี่ยนเป็นการบริหารการพัฒนา
- องค์ความรู้ของการบริหารงานภายนอก ซึ่งแฝงตัวอยู่ในวิชาการบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบมา
เป็นการบริหารการพัฒนา
- ในยุคนี้เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจมากกว่าการพัฒนาสังคมและการเมือง ด้วยอคติที่ว่า จะต้อง
วัดเป็นตัวเลขทางเศรษฐกิจได้
- เป็นยุคที่มุ่งเน้นการเพิ่มสมรรถนะในการบริหารงานเพื่อให้เป็นเครื่องมือในการพัฒนา
เศรษฐกิจยิ่งพัฒนาคนจนยิ่งจนลง ผลของการพัฒนาไปตกกับคนบางกลุ่ม เกิดช่องว่าง
ระหว่างคนรวยกับคนจน
ยุคที่ 4 เน้นผลการบริหารการพัฒนา
- จากการพัฒนาเศรษฐกิจด้านเดียว หันกลับมาพัฒนาหลายๆด้าน การประเมินผลวัดทั้งด้าน
ประจักษ์นิยม และ ปทัสถานนิยม (ความดีงาม ความเหมาะสม ความเสมอภาค)
5.2) แนวทางการพัฒนาในระดับจุลภาคมีอะไรบ้าง
Ans = ระดับจุลภาค แนวทางการพัฒนาการบริหารอาจครอบคลุมถึงการพัฒนาโครงสร้าง
กระบวนการ และพฤติกรรมทางการบริหาร
แนวทางการพัฒนาโครงสร้างกระบวนการ
-ประการแรก เราอาจจะทำการวิเคราะห์วิจัยเพื่อดูว่าโครงสร้างทางการบริหารในปัจจุบันเอื้อหรือ
ขัดขวางการบริหารการพัฒนามากน้อยเพียงใด ยกตัวอย่างเช่น จากการศึกษาในอินเดียพบว่า ลักษณะ
ทางโครงสร้างของระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นสายการบังคับบัญชา การแบ่งงานกันทำและระบบ
กฎเกณฑ์ ล้วนแต่ไม่เอื้อต่อการบริหารการพัฒนาทั้งสิ้น จะเห็นได้ว่าโครงสร้างระบบราชการซึ่งเป็น
แนวความคิดของประเทศตะวันตกและใช้ได้ผลในประเทศเหล่านั้น แต่เมื่อนำมาประยุกต์ในประเทศที่
กำลังพัฒนากลับไม่ได้ผล หรือได้ผลแต่ไม่เต็มที่ และยิ่งประเทศที่กำลังพัฒนาเน้นโครงสร้างระบบ
ราชการสมัยใหม่เป็นกรอบในการพัฒนามากเท่าใด ก็ยังทำให้รัฐบาลและมวลชนในประเทศที่กำลังพัฒนายิ่งแยกกันมากขึ้นเพียงนั้น ผลที่ตามมาก็คือ ความแตกแยกการก่อการร้ายและคตินิยมดั้งเดิมที่
เน้นความรุนแรงขึ้น
-ประการที่สอง หลังจากวิเคราะห์วิจัยแล้ว ถ้าพบว่าโครงสร้างทางการบริหารเดิมยังไม่เพียงพอต่อการปฏิบัติภารกิจของการบริหารการพัฒนาได้ จำเป็นต้องสร้างหรือพัฒนา “หน่วยงานสร้างชาติ” เพื่อ
รับผิดชอบงานใหม่ๆ เช่น การพัฒนาหน่วยงานวางแผนการพัฒนาอุตสาหกรรม การดูแลรัฐวิสาหกิจ การ
ยกระดับผลผลิตทางการเกษตร การพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติ การปรับปรุงโครงข่ายการขนส่งและการ
สื่อสารและการปฏิรูประบบการศึกษา
-ประการที่สาม การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร อาจจะทำได้โดยการจัดองค์การแมททริกซ์ (Matirx organization) กล่าวคือ เป็นรูปแบบหนึ่งขององค์การที่ประกอบด้วยทีมผู้เชี่ยวชาญเพื่อดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายที่เฉพาะเจาะจง ในขณะเดียวกันก็ได้รับการสนับสนุนจากผู้บริหารที่คอยทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงานมากกว่าผู้บังคับบัญชา องค์การแมททริกซ์ดังกล่าวนี ้ บางทีก็เรียกว่าองค์การโครงการพัฒนา (Project organizations) ซึ่งโครงการพัฒนานี้อาจจะเป็นโครงการพัฒนาเอกเทศ เช่น โครงการพัฒนาหุบเขาเทนเนสซี โครงการพัฒนา ซึ่งพยามยามดึงเอาจุดการตัดสินใจให้ไปอยู่ในระดับที่
ต่ำสุดเท่าที่จะทำได้
- ประการที่สี่ การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร อาจจะพิจารณาในแง่ของขนาดขององค์การว่า
ขนาดไหนจึงจะเหมาะสมกับภารกิจที่รับผิดชอบอยู่ นั่นก็คือ จะต้องไม่ใหญ่โตจนเกินไปจนยากแก่การ
บริหาร หรือไม่เล็กจนเกินไปจนทำอะไรไม่ได้
- ประการที่ห้า การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหารเพื่อรองรับการบริหารการพัฒนาควรจะต้อง
เน้นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ เฉพาะอย่างยิ่งปรัชญาการบริหารการ
พัฒนาก็คือ ประชาธิปไตยแบบรากหญ้า (grass roots democracy) หรือประชาธิปไตยแบบรากข้าว
(rice roots democracy) ซึ่งตามความเห็นของ เชอรี่ อาร์.อาร์นสไตน์ (Sherry R. Arabstein) นั้น
การมีส่วนร่วมที่แท้จริงของประชาชนก็คือ จะต้องมีอำนาจควบคุมการดำเนินงานและการจัดการ
โครงสร้างการพัฒนาอย่างเต็มที่ด้วยตนเอง
- ประการที่หก การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหารควรเน้นการประสานงานในแนวนอนเก่าๆ กับ
ในแนวตั้ง เนื่องจากการบริหารการพัฒนาจำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือทั้งจากสหสาขาวิชา สหอาชีพ และสหสถาบัน ฉะนั้นการประสานงานโดยอำนาจบังคับบัญชา อาจจะต้องเสริม
ด้วยการประสานงานโดยการบริหารเพื่อการพัฒนา การแสวงหาความเห็นพ้องต้องกันระหว่างฝ่ายสาย
ช่วยอำนวยการและฝ่ายสายงานหลัก การประสานงานโดยการปล่อยหรือขยักทรัพยากรเอาไว้ การ
ประสานงานโดยการเจรจาประนีประนอม และการประสานจากเบื้องล่างซึ่งประชากรเป้าหมายได้รับ
ความช่วยเหลือจากหลายๆ หน่วยงาน
5.2) แนวทางการพัฒนาในระดับจุลภาคมีอะไรบ้าง
(ต่อ)-ประการที่เจ็ด การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหารควรทำไปพร้อมๆ กับการออกแบบงาน ซึ่ง
การออกแบบงาน (work or job design) ก็คือการกำหนดรายการจำเพาะเกี่ยวกับเนื้อหาวิธีปฏิบัติงาน
และความสัมพันธ์ระหว่างงานต่างๆ เพื่อที่จะสามารถสนองตอบต่อความต้องการทั้งทางด้านองค์การ
เทคโนโลยี สังคม และความต้องการส่วนตัวของผู้ปฏิบัติงานเอง และวัตถุประสงค์ของการออกแบบงาน
ก็เพื่อให้บุคคลมีมูลเหตุจูงใจในการทำงานด้วยความพึงพอใจ และมีผลงานที่ดีอันจะเป็นประโยชน์ต่อการ
พัฒนาประเทศ
- ประการที่แปด การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร ควรคำนึงหลังการบริหารงานบุคคล และการแรงงานสัมพันธ์ (PAIR PA = Personnel Administration, IR = Industrial Relations) ทั้งนี้เพราะในระหว่างที่มีการนำเอาโครงการพัฒนามาปฏิบัตินั้น หากมีการหยุดชะงัก หรือการนัดหยุดงานย่อมทำ
ให้กระทบกระเทือนต่อตารางเวลาการพัฒนา และสิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายเป็นอันมาก
ประการสุดท้าย การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร ควรยึดแนวทางของ “องค์การกลยุทธ”
(Strategic organization) นั่นก็คือ การจัดโครงสร้างและภารกิจขององค์การที่สามารถสนองความต้องการของประชาชน แต่ในขณะเดียวกันก็อำนวยความสะดวกให้สมาชิกขององค์การมีความเจริญเติบโตไปพร้อมๆ กันด้วย
แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริหาร แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริหารอาจพิจารณาได้เป็นดังนี้
- แนวทางที่หนึ่ง ก็คือ ความพยายามที่จะทำให้เส้นทางเดินของงานสั้นเข้าทั้งแนวตั้งและแนวนอน
ทั้งนี้ก็เพื่อประหยัดทรัพยากรทางการบริหาร
- แนวทางที่สอง ก็คือ การพยายามทำงานให้ง่ายเข้า
- แนวทางที่สาม ก็คือ การกระจายอำนาจออกไปยังหน่วยต่างๆ ที่อยู่เบื้องล่างเพื่อลดความแออัด
ของภารกิจของงานที่ส่วนกลาง (Deconcentration) และบางทีก็มอบอำนาจให้หน่วยล่างอย่างเด็ดขาด
ไปเลย (devolution) อย่างไรก็ดี ก่อนที่จะกระจายอำนาจไปยังเบื้องล่างนั้นหน่วยงานพัฒนาจำเป็น
จะต้อง รวมอำนาจให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้เสียก่อน มิฉะนั้นจะก่อให้เกิดปัญหาในการติดตามและ
ประเมินผลงานในภายหลัง
การพัฒนาพฤติกรรมทางการบริหาร
การพัฒนาพฤติกรรมทางการบริหาร จากการศึกษาในอินเดียเกี่ยวกับลักษณะทางพฤติกรรมของระบบราชการอันได้แก่ การไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัว ความมีเหตุผลและการมุ่งปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ พบว่าการไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัวมีส่วนเอื้อต่อการปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล (การปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผลเป็นดรรชนีหนึ่งของความมุ่งมั่นในการพัฒนาประเทศหรือการบริหารการพัฒนา) และความมี
เหตุผล มีส่วนเอื้อต่อการเปลี่ยนแปลง การปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล และการยอมให้ประชาชนเข้ามามี
ส่วนร่วมในการตัดสินใจ (ความเปลี่ยนแปลงการปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล และการยอมให้ประชาชนเข้า
มามีส่วนร่วมในการตัดสินใจเป็นดรรชนีของการบริหารการพัฒนาเช่นเดียวกัน) แต่การมุ่งปฏิบัติตาม
กฎเกณฑ์กลับไม่เอื้อต่อดรรชนีของการบริหาร มิใช่สูตรสำเร็จที่ลอกเลียนกันได้อย่างง่ายๆ ทั้งในแง่กรอบ
แนวความคิด ระเบียบวิธีวิจัยเละการตีความข้อมูล ตรงกันข้าม พฤติกรรมการพัฒนา ไม่พัฒนา หรือที่
ผู้เขียนเรียกว่า ความมุ่งมั่นในการพัฒนาประเทศนั้น อาจจะสืบเนื่องมาจากสภาพแวดล้อม นโยบายการ
บริหารโครงสร้างทางการบริหาร และกระบวนการการบริหาร ตลอดจนภูมิหลังทางสังคมเศรษฐกิจของ
ผู้ปฏิบัติงานเอง.
5.3)จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบข้าราชการไทย รวมทั้งภาระกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร.
Ans = การพัฒนาบริหารของระบบราชการไทย
การบริหารราชการแบบเดิมให้ความสำคัญกับปริมาณทรัพยากรนำเข้า ได้แก่จำนวนงบประมาณอัตรากำลัง อาคารสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ต่างๆมีการใช้กฎระเบียบที่รัดกุมควบคุมการปฏิบัติราชการมิให้ราชการใช้ดุลยพินิจมากเกินไป รวมถึงมีกระบวนการท างานที่ลดหลั่งตามสายการบังคับบัญชาทำให้บริการที่เป็นผลผลิตของระบบราชการมีต้นทุนสูง และประชาชนผู้รับบริการไม่พอใจบริการที่ล่าช้าไม่สะดวก การมุ่งสัมฤทธิ์ผล (Results Based Management-RBM) เป็นเครื่องการบริหารที่มาพร้อมกับแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ซึ่งมีการนำมาใช้กับภาครัฐและภาคเอกชนในหลายประเทศทั้งสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และประเทศในแถบเอเชีย เช่น ญี่ปุ่น สิงค์โปร์ และฮ่องกงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มาตรา 3/1 “การบริหารราชการตามพระราชบัญญัตินี้ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขขงประชาชนเกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจภาครัฐ ความมีระสิทธิภาพ ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจตัดสินใจ การอำนวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชน
ทั้งนี้โดยมีผู้รับผิดชอบต่อผลงาน....ในการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการ ต้องใช้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้คำนึงถึงความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติงาน การมีส่วนร่วมของประชาชน การเปิดเผยข้อมูลการติดตาม การตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ตามความเหมาะสมของแต่ละภารกิจ” ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มาตรา 3/1 ที่กล่าวมาแล้ว คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติเมื่อวันที่ 11 พฤษภาคม 2542 เห็นชอบตามแผนปฏิรูประบบบริหารภาครัฐซึ่งกำหนดให้มีการกำหนดปฏิรูปราชการด้วยแผนงานหลัก 5 แผน คือ
1)แผนการปรับเปลี่ยนบทบาท ภารกิจและการบิหารงานภาครัฐ
2)แผนการปรับเปลี่ยนงบประมาณ การเงินและการพัสดุ
3)แผนการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารบุคคล
4)แผนการปรับเปลี่ยนกฎหมาย
5)แผนการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมและค่านิยมการบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์เป็นกิจกรรมสำคัญของแผนการปรับเปลี่ยนบทบาท ภารกิจและวิธีการบริหารงานของภาครัฐ ซึ่งก าหนดว่าภาครัฐจะต้องเปลี่ยนแนวทาง การบริหารไปสู่การบริหารที่มุ่งผลสัมฤทธิ์ โดยยึดประชาชนเป็นเป้าหมายหลักในการทำงาน การบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์เป็นเครื่องมือการบริหารที่มาพร้อมกับแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (New public management) ที่ต้องคำนึงถึงประชาชนและผลสัมฤทธิ์ของงาน เพื่อให้การทำงานของภาครัฐมุ่งเน้นผลลัพธ์ของงานมากกว่าเน้นปัจจัยนำเข้ากระบวนการทำงานและกฎระเบียบที่เคร่งครัด โดยจะมีการวัดผลอย่างมีรูปธรรม การบริหารมุ่งผลสัมฤทธิ์ให้ความสำคัญกับการกำหนดวิสัยทัศน์ พันธกิจ วัตถุประสงค์ เป้าหมายที่ชัดเจน และการกำหนดผลผลิต ผลลัพธ์ที่สอดคล้องกัน รวมถึงการกำหนดตัวชี้วัดผลการดำเนินงานที่ชัดเจนในการวัดความก้าวหน้าในการปฏิบัติงานเพื่อให้การทำงานมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล มีความรับผิดชอบต่อประชาชน และเกิดความคุ้มค่าในการใช้ภาษีของประชาชนและงบประมาณแผ่นดินบทความเรื่อง การบริหารการพัฒนาราชการไทย นี้มุ่งอธิบายถึง 1. ความหมายของการบริหาร 2. ความสำคัญของการบริหาร 3. กระบวนการบริหาร 4. วิวัฒนาการของการบริหาร 5. คุณลักษณะของการบริหารราชการที่ดี
5.3)จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบข้าราชการไทย รวมทั้งภาระกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร.
(ต่อ)พัฒนาการบริหารของระบบราชการไทย แยกออกได้ 3 สมัย คือ
(1) สมัยที่เน้นการออกกฎระเบียบ และการบังคับให้เป็นไปตามกฎระเบียบ (Law and Order)ซึ่งเป็นสมัยก่อนปี ค.ศ.1960 (พ.ศ. 2503) โดยได้มีการออกกฎระเบียบต่างๆมากมาย เพื่อกำหนดให้ประชาชนต้องจดทะเบียนต่างๆ ต้องขออนุญาตกับทางราชการก่อนที่จะสามารถดำเนินกิจการบางอย่างได้ และจะมีการบังคับการให้ปฏิบัติตามกฎระเบียบต่างๆอย่างเคร่งครัด โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อการจัดเก็บภาษีอากร ค่าใบอนุญาต และค่าธรรมเนียมต่างๆ เพื่อเป็นรายได้ของแผ่นดินการบริหารราชการในสมัยนี้จะอยู่ในวงจำกัด กล่าวคือนอกจากจะมีหน้าที่ในการป้องกันประเทศการรักษาวามสงบเรียบร้อยภายในประเทศการติดต่อสัมพันธ์กับต่างประเทศแล้ว ก็จะเป็นการจดทะเบียนต่างๆ การจัดเก็บภาษีอากรการอนุญาตอนุมัติในเรื่องต่างๆพร้อมกับการจัดเก็บค่าใบอนุญาตและค่าธรรมเนียมต่างๆ ตลอดจนการดำเนินการให้เป็นไปตามกฎระเบียบที่กำหนดไว้เพื่อรักษาความเป็นธรรมและความสงบเรียบร้อยของบ้านเมือง(2) สมัยที่เน้นการบริหารการพัฒนา (Development Administration) ซึ่งอยู่ระหว่างปี ค.ศ.1960-1990 (พ.ศ.2503-2533) เป็นสมัยที่ประเทศต่างๆ ได้มีการใช้แผนในการพัฒนาประเทศ ในกรณีของประเทศไทยก็ได้มีการใช้แผนในการพัฒนาประเทศเช่นกัน ก็คือ “แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ 1” (พ.ศ.2504-2509) โดยรัฐบาลเป็นผู้นำและอำนวยการในการพัฒนา ในระยะเริ่มแรกได้เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจก่อน ต่อมาได้มีการรวมการพัฒนาสังคมเข้าไปด้วยเป็น “แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” จนถึงปัจจุบันเพื่อเป็นการรองรับภาระหน้าที่และบทบาทใหม่ของรัฐที่เพิ่มขึ้นดังกล่าวข้างต้น จึงได้มีการจัดตั้งและขยายส่วนราชการ ตลอดจนเพิ่มจำนวนข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐกันอย่างต่อเนื่อง จนทำให้ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับบุคคลเพิ่มขึ้นเป็นกว่าร้อยละ 40 ของงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งเป็นภาระที่หนักมาก จำเป็นจะต้องหาทางแก้ไขต่อไปโดยสรุปแล้ว ในสมัยนี้ได้มีการขยายภาระหน้าที่และบทบาทของการบริหารราชการเพิ่มขึ้นมาก จนทำให้การบริหารราชการมีลักษณะอืดอาด อุ้ยอ้าย และล่าช้าในสายตาของประชาชน(3)สมัยที่เน้นการก ากับดูแลมากกว่าการจัดทำเอง (Steering Rather Than Rowing)ซึ่งได้เริ่มต้นอย่างจริงจังตั้งแต่ปี ค.ศ. 1990 (พ.ศ. 2533) เป็นต้นมา โดยจะให้ภาคเอกชนเข้ามารับงานหรือภาระหน้าที่บางอย่างของรัฐไปดำเนินการแทน และรัฐจะทำหน้าที่เป็นเพียงผู้กำกับดูแลเท่านั้น อันเป็นการเปลี่ยน “กระบวนทัศน์ใหม่”(New Paradigm) ในการบริหารราชการ กล่าวคือ จะเน้นการแปรสภาพงานของภาครัฐให้เป็นของภาคเอกชน (Privatization) พร้อมๆกันไปกับการมอบอำนาจ (Delegation) การกระจายอำนาจ(Decentralization) การเป็นประชาธิปไตยหรือการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม (Democratization or People’s Participation) และการลดขนาดส่วนราชการและกำลังคนภาครัฐ (Downsizing) ซึ่งตามแนวทางดังกล่าวข้างต้น การบริหารราชการจะดำเนินการเฉพาะงานหรือภาระหน้าที่ที่จำเป็นที่ไม่มีผู้ใดดำเนินการเท่านั้น สำหรับงานหรือภาระหน้าที่ที่มีผู้อื่นรับไปดำเนินการแทนนั้น รัฐจะทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแล ส่งเสริมและสนับสนุนเท่านั้น ดังนั้น ในอนาคตการบริหารราชการจะมีขนาดที่เหมาะสมและคล่องตัว
ภาระกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหารมีดังนี้คือ
5.3)จงกล่าวถึงพัฒนาการบริหารของระบบข้าราชการไทย รวมทั้งภาระกิจของการพัฒนาเพื่อการบริหาร.
(ต่อ) 1.การวางแผนนโยบาย (Policy planning)ทางเลือกเชิงกลยุทธ์ขึ้นอยู่บนการวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงและประเด็นต่างๆ ที่เผชิญกับองค์การ การกำหนดแนวทางปฏิบัติที่เป็นไปได้ กระบวนการเช่นนี้ต้องการระบบข่าวสารเท่าๆ กับสมรรถภาพของการวิเคราะห์นโยบายทางเลือกเชิงกลยุทธ์เกี่ยวกับวัตถุประสงค์จะนำไปสู่กระบวนการวางแผนและจัดทำแผนงาน
2. การจูงใจพนักงาน การสื่อสาร และการพัฒนา (staff motivation, communication anddevelopment) การจูงใจ การสื่อสาร และการพัฒนาจะท าให้การทำงานในองค์การมีเป้าหมายร่วมกัน มีความเข้าใจกันและเปลี่ยนแปลงไปสู่สิ่งที่ดีกว่าเดิม งานที่ทำก็จะบรรลุวัตถุประสงค์ได้ คุณภาพของทางเลือกและการบรรลุถึงความมุ่งประสงค์จะขึ้นกับการกระทำและทักษะของพนักงานในองค์การ สิ่งนี้ต้องการกระบวนการจัดการที่แน่ใจว่าพนักงานจะมีทั้งการมีส่วนร่วมและเข้าใจความมุ่งประสงค์และการตัดสินใจ และตระหนักในคุณค่าของพนักงาน โดยการพัฒนาศักยภาพพนักงานให้มีประสบการณ์และทักษะต่างๆอย่างต่อเนื่อง
3. การพัฒนาองค์การ (Organizational development) องค์การจะสร้างความชัดเจนในทางเลือกเชิงกลยุทธ์หรือไม่ขึ้นกับการพัฒนาโครงสร้างที่เหมาะสมกับวัตถุประสงค์และความมุ่งประสงค์ การก าหนดวิธีจัดระเบียบงานแบบแผนของบทบาทและหน้าที่ จุดที่อำนาจหน้าที่จะเกิดขึ้น และใครจะเป็นผู้ตัดสินใจ ณ องค์การทั้งหมดเพื่อให้มีผลต่อคุณภาพของทางเลือกเชิงกลยุทธ์ การสร้างความชัดเจนของความรับผิดชอบในการดำเนินงาน และการที่ผู้จัดต้องมีภาระรับผิดชอบต่อการกระทำของตนเป็นภารกิจสำคัญของการออกแบบการจัดการเพื่อพัฒนาองค์การต่อไป
4. ความสัมพันธ์กับสาธารณะ (Relations with the public)ไม่มีองค์การใดจะถูกปิดโดยไม่เกี่ยวข้องกับภายนอก องค์การจะสัมพันธ์กับสาธารณะโดยการสร้างผลผลิตให้ตลาดตามความต้องการของผู้บริโภค รวมถึงการจัดหาบริการเพื่อผู้ใช้บริการที่มีความต้องการเฉพาะของตนหรือในกรณีขอบเขตของภาครัฐคือการส่งเสริมให้ประชาชนแสดงความต้องการโดยตรงหรือโดยอ้อม เช่น การเลือกตัวแทน
5.การทบทวนและประเมินผล (Review and evaluation) คุณภาพของทางเลือกเกี่ยวกับอนาคตจะขึ้นกับความสามารถในการจัดการติดตามและประเมินคุณภาพของกิจกรรมในอดีต.
ตอบ พัฒนาการของทฤษฎีองค์การที่แบ่งเป็น 3 ยุค คือ
1)ยุคคลาสสิก
2)ยุคนีโอคลาสสิก
3)ยุคสมัยใหม่
1.ทฤษฎีองค์การในยุคคลาสสิก เป็นยุคเริ่มต้นของการศึกษาองค์การ แนวคิดหลักของยุคนี้คือความพยายามในการแสวงหาหลักการทำงานและหลักการบริหารที่ดีที่สุด เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดในการบริหาร
ทฤษฎีสำคัญๆในยุคนี้ เช่น
-การจัดการแบบวิทยาศาสตร์ของเฟดเดอริก ดับเบิลยู เทเลอร์
-หลักการบริหารของกุลลิค-เออร์วิค
-องค์การตามระบบราชการของแมกซ์ เวเบอร์
2.ทฤษฎีองค์การยุคนีโอคลาสสิก เป็นยุคที่นักวิชาการออกมาวิจารณ์แนวคิดในยุคแรก เนื่องจากแนวคิดยุคแรกให้ความสำคัญกับ หลักการทำงานและการการบริหารงานมากเกินไป โดยละเลยคนในองค์การ
>ยุคนีโอคลาสสิกจึงเสนอว่า การจะให้องค์การมีการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพจะต้องให้ความสำคัญกับคนในองค์การทั้งในเรื่องของจิตใจ ความต้องการ และพฤติกรรมของบุคคลและกลุ่มในองค์การ
>ทฤษฎีองค์การในยุคนี้จะมีจุดหลักอยู่ที่นักทฤษฎีในกลุ่มมานุษยนิยม เช่น เอลตัน เมโย /อับราฮัม มาสโลว์ /เฮอร์เบิร์ต ไชม่อน/แมรี่ ปากเกอร์ ฟอลลเลต และคนอื่นๆอีกมาก
**โดยทฤษฎีที่นำเสนอส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของคน**
3.ทฤษฎีองค์การยุคใหม่ เป็นแนวคิดที่มองว่าทฤษฎีใน 2 ยุคแรกเป็นการมององค์การในระบบปิด คือไม่สนใจสิ่งแวดล้อมภายนอกองค์การ
>ทฤษฎีองค์การยุคใหม่มองว่าองค์การนั้นอยู่ภายใต้สภาวะแวดล้อมและสิ่งแวดล้อมมีผลอย่างยิ่งต่อองค์การและการบริหารงานในองค์การ ดังนั้นการศึกษาองค์การจึงควรศึกษาในระบบเปิด
*ทฤษฎีองค์การในยุคใหม่เช่น*
-ทฤษฎีการมององค์การเชิงระบบ
-ทฤษฎีองค์การตามสถานการณ์
-ทฤษฎีองค์การที่เน้นการกระทำ
-มุมมองเชิงปริมาณ
-แนวคิดเกี่ยวกับการจัดการและการสร้างความเป็นเลิศ
-การจัดการคุณภาพโดยรวม
>ทฤษฎีองค์การยุคใหม่จะเน้นองค์การที่ไม่เป็นทางการ มีความยืดหยุ่นสูง ปรับตัวเข้ากับสถานการณ์และสิ่งแวดล้อมอย่างรวดเร็ว และเน้นการทำเทคนิคการบริหารสมัยใหม่มาใช้ ไม่ว่าจะเป็นการ Balance Scorecard องค์การแห่งการเรียนรู้ Benchmarking การจัดการความรู้เป็นต้น
ตอบ ด้านจุลภาค แนวทางการพัฒนาการบริหารอาจครอบคลุมถึงการพัฒนาโครงสร้าง กระบวนการ และพฤติกรรมทางการบริหารการพัฒนาในระดับจุลภาคนี้ ใช้เป็นแนวทางในการศึกษาและบ่งชี้ระดับของการพัฒนาได้ คือ ดัชนีสร้างสัญลักษณ์ ของ ศาสตราจารย์ Frank W. Young สอนอยู่ที่มหาวิทยาลัยคอร์เนลสหรัฐอเมริกา ได้อธิบายว่า“ในสังคมหนึ่ง ๆ จะประกอบด้วยระบบย่อย ๆ แต่ละระบบจะมีลักษณะโครงสร้างที่แตกต่างกัน ความแตกต่างของโครงสร้างนี้สามารถวิเคราะห์ได้จากสิ่งต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเป็นสัญลักษณ์ทางสังคมและสัญลักษณ์ทางสังคมเหล่านี้จะเป็นเครื่องชี้แต่ละระบบที่ประกอบขึ้นเป็นระบบใหญ่ขึ้นจะมีปริมาณของสิ่งที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันแตกต่างกันระบบใดมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันน้อยถือได้ว่ามีระดับทางโครงสร้างต่ำระบบใดมีปริมาณหรือจำนวนสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันมากถือว่ามีระดับความแตกต่างโครงสร้างสูง”โดยนัยแห่งทฤษฎีนี้ ดัชนีของการพัฒนาจึงมีอยู่ที่ระดับความแตกต่างทางโครงสร้างของชุมชนหรือสังคมเป็นสำคัญ ส่วนปัจจัยที่ทำให้ลักษณะโครงสร้างในระบบย่อยเหล่านี้แตกต่างกันหรือมีปริมาณสิ่งของที่ใช้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันไม่เท่ากัน ได้แก่ การติดต่อสัมพันธ์และการเข้าถึงบริการจากศูนย์กลางหรือระบบใหม่ ของระบบย่อยเหล่านั้น
การวิเคราะห์ดัชนีการพัฒนาในระดับจุลภาค ใช้ตัวแปรดังต่อไปนี้
1. ความแตกต่างทางโครงสร้าง หมายถึง ระดับหรือปริมาณหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบันที่ปรากฏในชุมชน เช่น โรงเรียน วัด สถานีอนามัย ร้านค้า เป็นต้น
2. การติดต่อกับศูนย์กลางหรือระบบใหญ่ หมายถึง ระดับหรือปริมาณของหมู่บ้านที่เป็นระบบย่อย ได้มีการติดต่อหรือรับบริการจากสถาบันหรือหน่วยงานของรัฐหรือเอกชนภายนอกมากน้อยเพียงใด สิ่งที่เป็นเครื่องชี้วัด คือ โทรทัศน์ วิทยุ หนังสือพิมพ์ ถนน ยานพาหนะ และผู้นำการเปลี่ยนแปลง เป็นต้น
3. ความเป็นปึกแผ่นของชุมชน หมายถึง ระดับหรือปริมาณการแพร่กระจายของสื่อที่กำหนดให้เป็นสัญลักษณ์แทนสถาบัน ซึ่งชี้ให้เห็นถึงปริมาณทักษะ ความรู้ความสามารถของชุมชน เช่น กิจกรรมการรวมกลุ่ม การร่วมประกอบกิจกรรม กลุ่มสหกรณ์ พิธีกรรมชุมชน รวมทั้งจำนวนครั้งในการเข้าร่วมกิจกรรมในแต่ละกิจกรรมด้วย
-การบริหารการพัฒนาราชการไทย การบริหารเป็นสิ่งที่ต้องคำนึงถึงปัจจัยต่างๆ ที่นำมาซึ่ง ความสำเร็จโดยเฉพาะการพัฒนากระบวนการหรือวิธีการต่างในสมัย เพราะโลกมีการเปลี่ยนแปลง โลกไร้พรมแดนที่เรียกว่าโลกาภิวัตน์ การติดต่อสื่อสารไปมาได้เร็ว ความต้องการคุณภาพของสินค้า และบริการของลูกค้าที่ทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ นั่นเอง แนวคิดที่มีอิทธิพลต่อการบริหารองค์การ อย่างมากทั้งภาคธุรกิจและระบบราชการ ซึ่งเรียกว่าการบริหาร โดยมุ่งผลสัมฤทธิ์
-การบริหารมุ่งสัมฤทธิ์ผลเป็นเทคนิควิธีการบริหารจัดการสมัยใหม่ที่นำมาประยุกต์ใช้เพื่อให้ เกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนการและวิธีการบริหารงานให้เปลี่ยนไปจากเดิมให้ความสำคัญต่อ ทรัพยากรหรือปัจจัยนำเข้า เป็นเครื่องมือในการดำเนินงาน โดยหันมาเน้นถึงวัตถุประสงค์ และสัมฤทธิ์ผลของการ
ดำเนินงานทั้งในแง่ของผลผลิต
-การบริหารราชการแบบเดิมให้ความสำคัญกับปริมาณทรัพยากรนำเข้า ได้แก่จำนวน งบประมาณ อัตรากำลัง อาคารสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ต่างๆ มีการใช้กฎระเบียบที่รัดกุมควบคุมการ ปฏิบัติราชการมิให้ราชการใช้ดุลยพินิจมากเกินไป รวมถึงมีกระบวนการท างานที่ลดหลั่งตามสายการ บังคับบัญชาทำให้บริการที่เป็นผลผลิตของระบบราชการมีต้นทุนสูง และประชาชนผู้รับบริการไม่ พอใจบริการที่ล่าช้าไม่สะดวก
1 ความหมายการพัฒนาการบริหาร
การพัฒนาการบริหารนั ้น มีผู้เรียกชื่อเป็ นภาษาอังกฤษหลายชื่อด้วยกัน เช่น administrative
development or development of administration, administrative modernization, administrative
reform, reorganization, organization development,administrative improvement,organization
improvement และ revitalization เป็ นต้น อย่างไรก็ดี คำเรียกชื่อการพัฒนาการบริหารที่เป็น
ภาษาอังกฤษข้างต้นนั้นมีความหมายที่ใกล้เคียงกัน จะแตกต่างกันบ้างก็เฉพาะประเด็นปลีกย่อยเท่านั ้น
ดังรายละเอียดข้างล่างนี ้
1.2 การพัฒนาการบริหาร (administrative development or development of administration) หมายถึง การเพิ่มพูนสมรรถนะหรือความสามารถของระบบบริหารเพื่อรองรับปัญหา
ต่างๆ ที่เกิดจากความเปลี่ยนแปลงของสังคม เพื่อให้บรรลุเป้ าหมายปลายทางในการสร้างความก้าวหน้า
ทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคม นอกจากนี ้ การพัฒนาการบริหาร ยังรวมไปถึงการเปลี่ยนจากการ
เล่นพรรคเล่นพวกเป็ นระบบคุณธรรมในการสรรหา การปูนบ าเหน็จความดีความชอบและการลงโทษทาง
วินัย
1.3 ความเป็นสมัยใหม่ทางการบริหาร (administrative modernization) หมายถึง การ
สร้ างเสริมสรมรรถนะทางการบริหารในอันที่จะน าเอาความรู้ ความเชี่ยวชาญทางการบริหารความ
รับผิดชอบ และหลักเหตุผลมาผสมผสานกับเจตจ านงของประชาชน (popular will) ในอันที่จะด าเนินการ
ให้ได้มาซึ่งความเสมอภาคและยุติธรรมในสังคม
เอกสารประกอบการเรียน วิชา การบริหารการพัฒนาอาจารย์กรรณิการ์ กาญจนวัฏศรี รับประศาสนศาสตร์
1.4 การปฏิรูปการบริหาร (administrative reform) หมายถึงการประยุกต์แนวคิดใหม่ๆ หรือ
การผสมผสานแนวคิดใหม่ๆ เพื่อปรับปรุงระบบบริหารให้เอื ้อต่อเป้ าหมายของการพัฒนาประเทศ นั่นก็คือ
การปฏิรูปการบริหารหมายถึงการโน้มน้าวจิตใจของผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างและผลงาน
ทางการบริหารในอันที่จะลดการต่อต้านความเปลี่ยนแปลง
1.5 การจัดองค์การเสียใหม่ (reorganization) หมายถึง การเปลี่ยนแปลงจุดมุ่งหมาย
ภารกิจ กรรมวิธี หน้าที่การงาน และความสัมพันธ์ต่าง ๆ ภายในองค์การอย่างจงใจเพื่อก่อให้เกิดความ
เปลี่ยนแปลงในบทบาท ความสัมพันธ์ และพฤติกรรมของบุคคลในองค์การ
1.6 การพัฒนาองค์การ (organization development) หมายถึงกระบวนการวิเคราะห์และ
แก้ไขปัญหาองค์การโดยมุ่งที่จะให้องค์การมีความเปลี่ยนแปลงตามที่ได้วางแผนไว้ล่วงหน้า โดยใช้ความรู้
จากผู้เชี่ยวชาญจากภายนอกหรือภายในหน่วยงานเอง ส าหรับขั ้นตอนของการพัฒนาองค์การนั ้น รวมถึง
ขั ้นค้นหาสาเหตุของปัญหา การวางแผนการด าเนินงานซึ่งหมายถึงขั ้นเตรียมและจัดท ากลยุทธ์เพื่อการ
เปลี่ยนแปลงโครงสร้าง และพฤติกรรมการปฏิบัติการให้เป็ นไปตามกลยุทธ์ที่วางไว้ และการประเมินผล
1.7 การปรับปรุงฝ่ ายบริหาร (administrative improvement) หมายถึงการปรับปรุง
ผู้บริหารในส่วนที่กับความมีเหตุผล ความสามารถในการเป็ นผู้น า ความคิดเห็นทีเป็ นระบบ การ
เสริมสร้ างทักษะในการคิด ความสามารถในการติดต่อสัมพันธ์กับบุคคลอื่น และการกระตุ้นความคิด
สร้างสรรค์
1.8 การปรับปรุงองค์การ (organization improvement) หมายถึง กระบวนการที่จะจัดโค
รางสร้างและภารกิจของระบบราชการเสียใหม่ เพื่อให้สามารถปฏิบัติงานได้อย่างประหยัด มีประสิทธิผล
และสามารถสนองตอบความต้องการของลูกค้าได้มากกว่าเดิม
1.9 การพัฒนาตนเองเสียใหม่ (Revitalization) หรือ “การทำให้องค์การมีความ
กระปรี ้กระเปร่าอีกครั้ง” หมายถึง กระบวนการของการริเริ่มและการเผชิญหน้ากับความเปลี่ยนแปลงที่
จำเป็นนในอันที่จะทำให้องค์การยังคงมีชีวิตอยู่ต่อไปได้ สามารถปรับตัวให้เข้ากับสภาพใหม่ๆ สามารถ
แก้ปัญหา เรียนรู้จากประสบการณ์และเคลื่อนไปสู่ภาวะขององค์การมากขึ ้น อย่างไรก็ดี เป็ นที่น่าสังเกต
ว่า การพัฒนาตนเองเสียใหม่นี ้เป็ นการพัฒนา หรือปฏิรูปตนเองโดยปราศจากความช่วยเหลือ หรือ
แทรกแซงจากภายนอก ดังนั ้นการพัฒนาตนเองเสียใหม่จึงเป็ นที่รู้จักกันในนามของ self reform หรือ
self renewal
ด้านจุลภาค แนวทางการพัฒนาการบริหารอาจครอบคลุมถึงการพัฒนาโครงสร้ าง
กระบวนการ และพฤติกรรมทางการบริหาร
1. แนวทางการพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร อาจท าได้หลายวิธี
ประการแรก เราอาจจะทำการวิเคราะห์วิจัยเพื่อดูว่าโครงสร้างทางการบริหารในปัจจุบันเอื ้อหรือ
ขัดขวางการบริหารการพัฒนามากน้อยเพียงใด ยกตัวอย่างเช่น จากการศึกษาในอินเดียพบว่า ลักษณะ
ทางโครงสร้างของระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็ นสายการบังคับบัญชา การแบ่งงานกันท าและระบบ
กฎเกณฑ์ ล้วนแต่ไม่เอื่อต่อการบริหารการพัฒนาทั้งสิ้น จะเห็นได้ว่าโครงสร้ างระบบราชการซึ่งเป็ น
แนวความคิดของประเทศตะวันตกและใช้ได้ผลในประเทศเหล่านั ้น แต่เมื่อน ามาประยุกต์ในประเทศที่
ก าลังพัฒนากลับไม่ได้ผล หรือได้ผลแต่ไม่เต็มที่ และยิ่งประเทศที่กำาลังพัฒนาเน้นโครงสร้างระบบ
ราชการสมัยใหม่เป็นกรอบในการพัฒนามากเท่าใด ก็ยังทำให้รัฐบาลและมวลชนในประเทศที่กำาลัง
พัฒนายิ่งแยกกันมากขึ้นเพียงนั่น ผลที่ตามมาก็คือ ความแตกแยกการก่อการร้ ายและคตินิยมดั ้งเดิมที่
เน้นความรุนแรงขึน
2. แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริหาร แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริ
หาอาจพิจารณาได้เป็ นหลายแนวทาง
แนวทางที่หนึ่ง ก็คือ ความพยายามที่จะท าให้เส้นทางเดินของงานสั ้นเข้าทั ้งแนวตั ้งและแนวนอน
ทั ้งนี ้ก็เพื่อประหยัดทรัพยากรทางการบริหาร
แนวทางที่สอง ก็คือ การพยายามท างานให้ง่ายเข้า
แนวทางที่สาม ก็คือ การกระจายอ านาจออกไปยังหน่วยต่างๆ ที่อยู่เบื ้องล่างเพื่อลดความแอดัด
ของภารกิจของงานที่ส่วนกลาง (Deconcentration) และบางทีก็มอบอ านาจให้หน่วยล่างอย่างเด็ดขาด
ไปเลย (devolution) อย่างไรก็ดี ก่อนที่จะกระจายอ านาจไปยังเบื ้องล่างนั ้นหน่วยงานพัฒนาจ าเป็ น
จะต้อง รวมอ านาจให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้เสียก่อน มิฉะนั ้นจะก่อให้เกิดปัญหาในการติดตามและ
ประเมินผลงานในภายหลัง
3.การพัฒนาพฤติกรรมทางการบริหาร จากการศึกษาในอินเดียวเกี่ยวกับลักษณะทาง
พฤติกรรมของระบบราชการอันได้แก่ การไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัว ความมีเหตุผลและการมุ่งปฏิบัติตาม
กฎเกณฑ์ พบว่าการไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัวมีส่วนเอื้อต่อการปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล (การปฏิบัติงานให้
สัมฤทธิผลเป็ นดรรชนีหนึ่งของความมุ่งมั่นในการพัฒนาประเทศหรือการบริหารการพัฒนา) และความมี
เหตุผล มีส่วนเอื้อต่อการเปลี่ยนแปลง การปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล และการยอมให้ประชาชนเข้ามามี
ส่วนร่วมในการตัดสินใจ (ความเปลี่ยนแปลง การปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล และการยอมให้ประชาชนเข้า
มามีส่วนร่วมในการตัดสินใจเป็ นดรรชนีของการบริหารการพัฒนาเช่นเดียวกัน) แต่การมุ่งปฏิบัติตาม
กฎเกณฑ์กลับไม่เอื้อต่อดรรชนีของการบริหาร มิใช่สูตรส าเร็จที่ลอกเลียนกันได้อย่างง่ายๆ ทั้งในแง่กรอบ
แนวความคิด ระเบียบวิธีวิจัยเละการตีความข้อมูล ตรงกันข้าม พฤติกรรมการพัฒนา ไม่พัฒนา หรือที่
ผู้เขียนเรียกว่า ความมุ่งมั่นในการพัฒนาประเทศนั้น อาจจะสืบเนื่องมาจากสภาพแวดล้อม นโยบายการ
บริหารโครงสร้างทางการบริหาร และกระบวนการการบริหาร ตลอดจนภูมิหลังทางสังคมเศรษฐกิจของ
ผู้ปฏิบัติงานเองก็ได้
ิวัฒนาการของการบริหาร
วิวัฒนาการการบริหารราชการในประเทศต่างๆ รวมทั้งประเทศไทย อาจแยกได้ 3 สมัย คือ
(1) สมัยที่เน้นการออกกฎระเบียบ และการบังคับให้เป็นไปตามกฎระเบียบ (Law and
Order) ซึ่งเป็นสมัยก่อนปี ค.ศ.1960 (พ.ศ. 2503) โดยได้มีการออกกฎระเบียบต่างๆมากมาย เพื่อ
ก าหนดให้ประชาชนต้องจดทะเบียนต่างๆ ต้องขออนุญาตกับทางราชการก่อนที่จะสามารถด าเนิน
กิจการบางอย่างได้ และจะมีการบังคับการให้ปฏิบัติตามกฎระเบียบต่างๆอย่างเคร่งครัด โดยมี
วัตถุประสงค์หลักเพื่อการจัดเก็บภาษีอากร ค่าใบอนุญาต และค่าธรรมเนียมต่างๆ เพื่อเป็นรายได้
ของแผ่นดิน
(2) สมัยที่เน้นการบริหารการพัฒนา (Development Administration) ซึ่งอยู่
ระหว่างปีค.ศ.1960-1990 (พ.ศ.2503-2533) เป็นสมัยที่ประเทศต่างๆ ได้มีการใช้แผนในการ
พัฒนาประเทศ ในกรณีของประเทศไทยก็ได้มีการใช้แผนในการพัฒนาประเทศเช่นกัน ก็คือ
“แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ 1” (พ.ศ.2504-2509) โดยรัฐบาลเป็นผู้น าและอ านวยการ
ในการพัฒนา ในระยะเริ่มแรกได้เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจก่อน ต่อมาได้มีการรวมการพัฒนาสังคม
เข้าไปด้วยเป็น “แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” จนถึงปัจจุบัน
(3) สมัยที่เน้นการก ากับดูแลมากกว่าการจัดท าเอง (Steering Rather Than
Rowing) ซึ่งได้เริ่มต้นอย่างจริงจังตั้งแต่ปี ค.ศ. 1990 (พ.ศ. 2533) เป็นต้นมา โดยจะให้ภาคเอกชน
เข้ามารับงานหรือภาระหน้าที่บางอย่างของรัฐไปด าเนินการแทน และรัฐจะท าหน้าที่เป็นเพียงผู้
กระบวนการบริหาร
จากการศึกษาเอกสารที่เกี่ยวข้อง มีนักวิชาการหลายท่านได้อธิบายถึงกระบวนการบริหาร
ดังต่อไปนี้
กลูลิค และอูวิค (Gulick and Urwick) ได้สรุปกระบวนการบริหารไว้ใน “Paper on the
Science of Administration” ว่า กระบวนการบริหารย่อมประกอบด้วย ขั้นตอนที่ส าคัญ 7
ประการหรือที่เรียกกันย่อๆว่า “POSDCORB Model”
แบ่งเป็น 3 ยุค คือ
1.ทฤษฎีองค์การในยุคคลาสสิก (Classical Organization Theory) เป็นยุคเริ่มต้นของการศึกษาองค์การ แนวคิดหลักของยุคนี้คือความพยายามในการแสวงหาหลักการทำงานและหลักการบริหารที่ดีที่สุด เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดในการบริหาร
2.ทฤษฎีองค์การยุคนีโอคลาสสิก (Neoclassical Organization Theory) เป็นยุคที่นักวิชาการออกมาวิจารณ์แนวคิดในยุคแรก เนื่องจากแนวคิดยุคแรกให้ความสำคัญกับ หลักการทำงานและการการบริหารงานมากเกินไป โดยละเลยคนในองค์การ
ยุคนีโอคลาสสิกจึงเสนอว่า การจะให้องค์การมีการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพจะต้องให้ความสำคัญกับคนในองค์การทั้งในเรื่องของจิตใจ ความต้องการ และพฤติกรรมของบุคคลและกลุ่มในองค์การ
3.ทฤษฎีองค์การยุคใหม่ (Modern Organization Theory) เป็นแนวคิดที่มองว่าทฤษฎีใน 2 ยุคแรกเป็นการมององค์การในระบบปิด (Closed Perspective) คือไม่สนใจสิ่งแวดล้อมภายนอกองค์การทฤษฎีองค์การยุคใหม่มองว่าองค์การนั้นอยู่ภายใต้สภาวะแวดล้อมและสิ่งแวดล้อมมีผลอย่างยิ่งต่อองค์การและการบริหารงานใน ทฤษฎีองค์การยุคใหม่จะเน้นองค์การที่ไม่เป็นทางการ มีความยืดหยุ่นสูง ปรับตัวเข้ากับสถานการณ์และสิ่งแวดล้อมอย่างรวดเร็ว และเน้นการทำเทคนิคการบริหารสมัยใหม่มาใช้ ไม่ว่าจะเป็นการ Balance Scorecard องค์การแห่งการเรียนรู้ Benchmarking การจัดการความรู้ (Knowledge Management) เป็นต้น
รูปแบบการบริหารเพื่อการพัฒนา คือ การจัดเตรียม การเปลี่ยนแปลง ปรับปรุง หรือปฏิรูปโครงสร้างกระบวนการ/ เทคโนโลยี และพฤติกรรมการบริหารให้มีสมรรถนะ ศักยภาพหรือความสามารถที่จะรับรอง นโยบาย แผนงาน โครงการ และกิจกรรมสำหรับพัฒนาประเทศ
การบริหารพัฒนาประเทศในประเทศไทย การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ซึ่งในภาพรวมอาจกล่าวได้ว่า การบริหารการพัฒนาของอเมริกันในแง่ของกิจกรรมได้เกิดขึ้นครั้งแรก เมื่อสหรัฐอเมริกาได้ก่อตั้งโครงการพัฒนาหุบเขาเทนเนสซี่ ในปี1993 ผู้เผยแพร่คือ เอ็ดเวิร์ด ดับบลิว ทำให้ความคิดการบริหารพัฒนาแพร่หลายออกไป
รูปแบบการพัฒนาของการบริหาร แนวคิดเกี่ยวกับการบริหารการพัฒนาเริ่มเป็นที่ยอมรับเมื่อประมาณต้นทศวรรษ 1950’s โดยมีจุดกำเนิดมาจากวิวัฒนาการของ วิชารัฐประสาสนศาสตร์ มีการพัฒนาองค์ความรู้จากการ บริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ในการพัฒนาประเทศส่วนใหญ่เป็นที่ยอมรับกันว่าองค์ประกอบที่สำคัญของการบริหารการ พัฒนา คือ การมุ่งเน้นถึงการพัฒนาทางเศรษฐกิจให้มีความเจริญเติบโต (economic growth) เป็น หลักใหญ่ ดังจะเห็นได้ในประเทศที่กำลังพัฒนาที่เปลี่ยนประเทศให้มีความทันสมัยและกลายเป็น ประเทศอุตสาหกรรม (modernization, and industrialization) การบริหารการพัฒนาโดยทั่วไป แล้วเป็นการวางแผนเพื่อให้เกิดความเจริญเติมโตทางเศรษฐกิจของประเทศ
การพัฒนากระบวนการการบริหาร การพัฒนากระบวนการการบริหารมุ่งที่จะขจัดจุดอุดตันของการไหลของงาน การย่นระยะเวลาเดินทางของงาน และการทำงานให้ง่ายเข้าทั้งนี้เพื่อเพิ่มสมรรถนะขององค์การที่จะสนองตอบเป้าหมายการพัฒนาของประเทศ เช่นเดียวกันกับการพัฒนาโครงสร้าง ทางการบริหาร หากองค์การตัดสินใจ เลือกใช้รูปแบบโครงสร้างทางการบริหารรูปแบบใด รูปแบบหนึ่ง กระบวนการบริหารก็จะเปลี่ยนแปลง ตามไปด้วย
แนวทางการพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร ด้านจุลภาค อาจทำได้หลายวิธี
1. ทำการวิเคราะห์วิจัยเพื่อดูว่าโครงสร้างทางการบริหารในปัจจุบันเอื้อหรือ ขัดขวางการบริหารการพัฒนามากน้อยเพียงใด ยกตัวอย่างเช่น จากการศึกษาในอินเดียพบว่า ลักษณะ ทางโครงสร้างของระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นสายการบังคับบัญชา การแบ่งงานกันทำและระบบ กฎเกณฑ์ ล้วนแต่ไม่เอื้อต่อการบริหารการพัฒนา พัฒนามากเท่าใด ก็ยังทำให้รัฐบาลและมวลชนในประเทศที่กำลัง พัฒนายิ่งแยกกันมากขึ้นเพียงนั้น ผลที่ตามมาก็คือ ความแตกแยกการก่อการร้ายและคตินิยมดั้งเดิมที่ เน้นความรุนแรงขึ้น
2. หลังจากวิเคราะห์วิจัยแล้ว ถ้าพบว่าโครงสร้างทางการบริหารเดิมยังไม่เพียงพอ ต่อการปฏิบัติภารกิจของการบริหารการพัฒนาได้ จำเป็นต้องสร้างหรือพัฒนา “หน่วยงานสร้างชาติ” เพื่อ รับผิดชอบงานใหม่ๆ เช่น การพัฒนาหน่วยงานวางแผนการพัฒนาอุตสาหกรรม การดูแลรัฐวิสาหกิจ การยกระดับผลผลิตทางการเกษตร การพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติ การปรับปรุงโครงข่ายการขนส่งและการ สื่อสารและการปฏิรูประบบการศึกษา
3. การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร อาจจะทำได้โดยการจัดองค์การ แมททริกซ์ (Matirx organization) กล่าวคือ เป็นรูปแบบหนึ่งขององค์การที่ประกอบด้วยทีมผู้เชี่ยวชาญ เพื่อดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายที่เฉพาะเจาะจง
4. การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร อาจจะพิจารณาในแง่ของขนาดขององค์การว่า ขนาดไหนจึงจะเหมาะสมกับภารกิจที่รับผิดชอบอยู่ นั้นก็คือ จะต้องไม่ใหญ่โตจนเกินไปจนยากแก่การ บริหาร หรือไม่เล็กจนเกินไปจนทำอะไรไม่ได้
5. การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหารเพื่อรองรับการบริหารการพัฒนาควรจะต้อง เน้นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ เฉพาะอย่างยิ่งปรัชญาการบริหารการ พัฒนาก็คือ ประชาธิปไตยแบบรากหญ้า (grass roots democracy) หรือประชาธิปไตยแบบรากข้าว (rice roots democracy)
6. การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหารควรเน้นการประสานงานในแนวนอนเก่าๆ กับ ในแนวตั้ง เนื่องจากการบริหารการพัฒนาจำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือทั้งสากล สหสาขาวิชา สหอาชีพ และ สหสถาบัน ฉะนั้นการประสานงานโดยอำนาจบังคับบัญชา อาจจะต้องเสริม ด้วยการประสานงานโดยการบริหารเพื่อการพัฒนา การแสวงหาความเห็นพ้องต้องกันระหว่างฝ่ายสาย ช่วยอำนวยการและฝ่ายสายงานหลัก การประสานงานโดยการปล่อยหรือขยักทรัพยากรเอาไว้ การ ประสานงานโดยการเจรจาประนีประนอม และการประสานจากเบื้องล่างซึ่งประชากรเป้าหมายได้รับ ความช่วยเหลือจากหลายๆ หน่วยงาน ยกตัวอย่างเช่น ในจาเมกานั้น มีหน่วยงานที่ให้ความช่วยเหลือ แก่ชาวนาอยู่ถึง 43 หน่วยงาน
7. การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหารควรทำไปพร้อมๆ กับการออกแบบงาน ซึ่ง การออกแบบงาน (work or job design) ก็คือการกำหนดรายการจำเพาะเกี่ยวกับเนื้อหาวิธีปฏิบัติงาน และความสัมพันธ์ระหว่างงานต่างๆ เพื่อที่จะสามารถสนองตอบต่อความต้องการ ด้านองค์การ เทคโนโลยี สังคม และความต้องการส่วนตัวของผู้ปฏิบัติงานจะเป็นประโยชน์ต่อการ พัฒนาประเทศ
8. การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร ควรคำนึงหลังการบริหารงานบุคคล และ การแรงงานสัมพันธ์ (PAIR PA = Personnel Administration, IR = Industrial Relations)
สุดท้าย การพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร ควรยึดแนวทางของ “องค์การกลยุทธ์” (Strategic organization) นั่นก็คือ การจัดโครงสร้างและภารกิจขององค์การที่สามารถสนองความต้องการของประชาชน แต่ในขณะเดียวกันก็อำนวยความสะดวกให้ สมาชิกขององค์การมีความเจริญเติบโตไปพร้อมๆ กันด้วย
1 ความหมายการพัฒนาการบริหาร
การพัฒนาการบริหารนั ้น มีผู้เรียกชื่อเป็ นภาษาอังกฤษหลายชื่อด้วยกัน เช่น administrative
development or development of administration, administrative modernization, administrative
reform, reorganization, organization development,administrative improvement,organization
improvement และ revitalization เป็ นต้น อย่างไรก็ดี คำเรียกชื่อการพัฒนาการบริหารที่เป็น
ภาษาอังกฤษข้างต้นนั้นมีความหมายที่ใกล้เคียงกัน จะแตกต่างกันบ้างก็เฉพาะประเด็นปลีกย่อยเท่านั ้น
ดังรายละเอียดข้างล่างนี ้
1.2 การพัฒนาการบริหาร (administrative development or development of administration) หมายถึง การเพิ่มพูนสมรรถนะหรือความสามารถของระบบบริหารเพื่อรองรับปัญหา
ต่างๆ ที่เกิดจากความเปลี่ยนแปลงของสังคม เพื่อให้บรรลุเป้ าหมายปลายทางในการสร้างความก้าวหน้า
ทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคม นอกจากนี ้ การพัฒนาการบริหาร ยังรวมไปถึงการเปลี่ยนจากการ
เล่นพรรคเล่นพวกเป็ นระบบคุณธรรมในการสรรหา การปูนบ าเหน็จความดีความชอบและการลงโทษทาง
วินัย
1.3 ความเป็นสมัยใหม่ทางการบริหาร (administrative modernization) หมายถึง การ
สร้ างเสริมสรมรรถนะทางการบริหารในอันที่จะน าเอาความรู้ ความเชี่ยวชาญทางการบริหารความ
รับผิดชอบ และหลักเหตุผลมาผสมผสานกับเจตจ านงของประชาชน (popular will) ในอันที่จะด าเนินการ
ให้ได้มาซึ่งความเสมอภาคและยุติธรรมในสังคม
เอกสารประกอบการเรียน วิชา การบริหารการพัฒนาอาจารย์กรรณิการ์ กาญจนวัฏศรี รับประศาสนศาสตร์
1.4 การปฏิรูปการบริหาร (administrative reform) หมายถึงการประยุกต์แนวคิดใหม่ๆ หรือ
การผสมผสานแนวคิดใหม่ๆ เพื่อปรับปรุงระบบบริหารให้เอื ้อต่อเป้ าหมายของการพัฒนาประเทศ นั่นก็คือ
การปฏิรูปการบริหารหมายถึงการโน้มน้าวจิตใจของผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างและผลงาน
ทางการบริหารในอันที่จะลดการต่อต้านความเปลี่ยนแปลง
1.5 การจัดองค์การเสียใหม่ (reorganization) หมายถึง การเปลี่ยนแปลงจุดมุ่งหมาย
ภารกิจ กรรมวิธี หน้าที่การงาน และความสัมพันธ์ต่าง ๆ ภายในองค์การอย่างจงใจเพื่อก่อให้เกิดความ
เปลี่ยนแปลงในบทบาท ความสัมพันธ์ และพฤติกรรมของบุคคลในองค์การ
1.6 การพัฒนาองค์การ (organization development) หมายถึงกระบวนการวิเคราะห์และ
แก้ไขปัญหาองค์การโดยมุ่งที่จะให้องค์การมีความเปลี่ยนแปลงตามที่ได้วางแผนไว้ล่วงหน้า โดยใช้ความรู้
จากผู้เชี่ยวชาญจากภายนอกหรือภายในหน่วยงานเอง ส าหรับขั ้นตอนของการพัฒนาองค์การนั ้น รวมถึง
ขั ้นค้นหาสาเหตุของปัญหา การวางแผนการด าเนินงานซึ่งหมายถึงขั ้นเตรียมและจัดท ากลยุทธ์เพื่อการ
เปลี่ยนแปลงโครงสร้าง และพฤติกรรมการปฏิบัติการให้เป็ นไปตามกลยุทธ์ที่วางไว้ และการประเมินผล
1.7 การปรับปรุงฝ่ ายบริหาร (administrative improvement) หมายถึงการปรับปรุง
ผู้บริหารในส่วนที่กับความมีเหตุผล ความสามารถในการเป็ นผู้น า ความคิดเห็นทีเป็ นระบบ การ
เสริมสร้ างทักษะในการคิด ความสามารถในการติดต่อสัมพันธ์กับบุคคลอื่น และการกระตุ้นความคิด
สร้างสรรค์
1.8 การปรับปรุงองค์การ (organization improvement) หมายถึง กระบวนการที่จะจัดโค
รางสร้างและภารกิจของระบบราชการเสียใหม่ เพื่อให้สามารถปฏิบัติงานได้อย่างประหยัด มีประสิทธิผล
และสามารถสนองตอบความต้องการของลูกค้าได้มากกว่าเดิม
1.9 การพัฒนาตนเองเสียใหม่ (Revitalization) หรือ “การทำให้องค์การมีความ
กระปรี ้กระเปร่าอีกครั้ง” หมายถึง กระบวนการของการริเริ่มและการเผชิญหน้ากับความเปลี่ยนแปลงที่
จำเป็นนในอันที่จะทำให้องค์การยังคงมีชีวิตอยู่ต่อไปได้ สามารถปรับตัวให้เข้ากับสภาพใหม่ๆ สามารถ
แก้ปัญหา เรียนรู้จากประสบการณ์และเคลื่อนไปสู่ภาวะขององค์การมากขึ ้น อย่างไรก็ดี เป็ นที่น่าสังเกต
ว่า การพัฒนาตนเองเสียใหม่นี ้เป็ นการพัฒนา หรือปฏิรูปตนเองโดยปราศจากความช่วยเหลือ หรือ
แทรกแซงจากภายนอก ดังนั ้นการพัฒนาตนเองเสียใหม่จึงเป็ นที่รู้จักกันในนามของ self reform หรือ
self renewal
การบริหารการพัฒนาราชการไทย การบริหารเป็นสิ่งที่ต้องคำนึงถึงปัจจัยต่างๆ ที่นำมาซึ่ง ความสำเร็จโดยเฉพาะการพัฒนากระบวนการหรือวิธีการต่างในสมัย เพราะโลกมีการเปลี่ยนแปลง โลกไร้พรมแดนที่เรียกว่าโลกาภิวัตน์ การติดต่อสื่อสารไปมาได้เร็ว ความต้องการคุณภาพของสินค้า และบริการของลูกค้าที่ทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ แนวคิดที่มีอิทธิพลต่อการบริหารองค์การ อย่างมากทั้งภาคธุรกิจและระบบราชการ ซึ่งเรียกว่าการบริหาร โดยมุ่งผลสัมฤทธิ์
การบริหาร หมายถึง การดำเนินการตามวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ เพื่อให้สำเร็จล่วงไปได้ โดยใช้ทรัพยากรที่มีประสิทธิภาพ งบประมาณ บุคลากร และสิ่งอื่นๆในการดำเนินการนั้นๆ
คุณลักษณะของการบริหารการพัฒนาราชการที่ดี คุณลักษณะของการบริหารราชการที่ดี (Good Governance) หรือ “ธรรมาภิบาล” ที่เป็น สากลนั้นมีดังต่อไปนี้
(1) การมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) คือ เป็นการบริหารราชการที่ ประชาชนมีโอกาสและมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจอย่างเท่าเทียมกัน (Equity) ไม่ว่าจะเป็น โอกาสในการเข้าร่วมในทางตรงหรือทางอ้อม
(2) การมีความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ เป็นการบริหาร ราชการที่มีความสุจริตและโปร่งใส ซึ่งรวมถึงการมีระเบียบและการดำเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ประชาชนสามารถเข้าถึงและได้รับข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมี ประสิทธิภาพ สามารถตรวจสอบและติดตามผลได้
(3) การมีพันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ เป็นการบริหาร ราชการที่มีความรับผิดชอบในภาระหน้าที่และบทบาทที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์การหรือ การกำหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดำเนินงานเพื่อสนองตอบความต้องการของกลุ่มต่างๆในสังคมอย่าง เป็นธรรม
(4) การมีกลไกการเมืองโดยชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ เป็นการบริหาร ราชการที่มีองค์ประกอบของผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือผู้ที่เข้าร่วมบริหารประเทศที่มีความชอบธรรมเป็นที่ ยอมรับของคนในสังคมโดยรวม
(5) การมีกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predict ability) คือ เป็นการบริหารราชการที่มีกรอบของกฎหมายที่ยุติธรรมและเป็นธรรมสำหรับกลุ่มคน ต่างๆในสังคม ซึ่งเกณฑ์ที่มีการบังคับใช้ สามารถใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นกฎเกณฑ์ที่ชัดเจน ซึ่งคนในสังคมทุกส่วนเข้าใจ
(6) การมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือเป็นการ บริหารที่มีประสิทธิภาพในการดำเนินงาน ไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทำงาน การจัด องค์การ การจัดสรรบุคคล และมีการใช้ทรัพยากรสาธารณะอย่างคุ้มค่าและเหมาะสม และการให้บริการประชาชนที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคม ทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นด้านการเมือง สังคม วัฒนธรรม และเศรษฐกิจ
การบริหารการพัฒนาราชการไทย จากกระบวนการทางการพัฒนาเพื่อการบริหารควรมี ภารกิจการจัดการจะมีดังต่อไปนี้
1. การวางแผนนโยบาย (Policy planning) ทางเลือกเชิงกลยุทธ์ขึ้นอยู่บนการวิเคราะห์ การเปลี่ยนแปลงและประเด็นต่างๆ ที่เผชิญกับองค์การ การกำหนดแนวทางปฏิบัติที่เป็นไปได้ กระบวนการเช่นนี้ต้องการระบบข่าวสารเท่าๆ กับสมรรถภาพของการวิเคราะห์นโยบาย ทางเลือก เชิงกลยุทธ์เกี่ยวกับวัตถุประสงค์จะนำไปสู่กระบวนการวางแผนและจัดทำแผนงาน
2. การจูงใจพนักงาน การสื่อสาร และการพัฒนา (staff motivation, communication and development) การจูงใจ การสื่อสาร และการพัฒนาจะทำให้การ ทำงานในองค์การมีเป้าหมายร่วมกัน มีความเข้าใจกันและเปลี่ยนแปลงไปสู่สิ่งที่ดีกว่าเดิม งานที่ทำก็ จะบรรลุวัตถุประสงค์ได้
3. การพัฒนาองค์การ (Organizational development) องค์การจะสร้างความชัดเจน ในทางเลือกเชิงกลยุทธ์หรือไม่ขึ้นกับการพัฒนาโครงสร้างที่เหมาะสมกับวัตถุประสงค์และความมุ่ง ประสงค์ การกำหนดวิธีจัดระเบียบงานแบบแผนของบทบาทและหน้าที่ จุดที่อำนาจหน้าที่จะเกิดขึ้น และใครจะเป็นผู้ตัดสินใจ ณ องค์การทั้งหมดเพื่อให้มีผลต่อคุณภาพของทางเลือกเชิงกลยุทธ์
4. ความสัมพันธ์กับสาธารณะ (Relations with the public) ไม่มีองค์การใดจะถูกปิด โดยไม่เกี่ยวข้องกับภายนอก องค์การจะสัมพันธ์กับสาธารณะโดยการสร้างผลผลิตให้ตลาดตามความ ต้องการของผู้บริโภค
5. การทบทวนและประเมินผล (Review and evaluation) คุณภาพของทางเลือก เกี่ยวกับอนาคตจะขึ้นกับความสามารถในการจัดการติดตามและประเมินคุณภาพของกิจกรรมใน อดีต
ด้านจุลภาค แนวทางการพัฒนาการบริหารอาจครอบคลุมถึงการพัฒนาโครงสร้ าง
กระบวนการ และพฤติกรรมทางการบริหาร
1. แนวทางการพัฒนาโครงสร้างทางการบริหาร อาจท าได้หลายวิธี
ประการแรก เราอาจจะทำการวิเคราะห์วิจัยเพื่อดูว่าโครงสร้างทางการบริหารในปัจจุบันเอื ้อหรือ
ขัดขวางการบริหารการพัฒนามากน้อยเพียงใด ยกตัวอย่างเช่น จากการศึกษาในอินเดียพบว่า ลักษณะ
ทางโครงสร้างของระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็ นสายการบังคับบัญชา การแบ่งงานกันท าและระบบ
กฎเกณฑ์ ล้วนแต่ไม่เอื่อต่อการบริหารการพัฒนาทั้งสิ้น จะเห็นได้ว่าโครงสร้ างระบบราชการซึ่งเป็ น
แนวความคิดของประเทศตะวันตกและใช้ได้ผลในประเทศเหล่านั ้น แต่เมื่อน ามาประยุกต์ในประเทศที่
ก าลังพัฒนากลับไม่ได้ผล หรือได้ผลแต่ไม่เต็มที่ และยิ่งประเทศที่กำาลังพัฒนาเน้นโครงสร้างระบบ
ราชการสมัยใหม่เป็นกรอบในการพัฒนามากเท่าใด ก็ยังทำให้รัฐบาลและมวลชนในประเทศที่กำาลัง
พัฒนายิ่งแยกกันมากขึ้นเพียงนั่น ผลที่ตามมาก็คือ ความแตกแยกการก่อการร้ ายและคตินิยมดั ้งเดิมที่
เน้นความรุนแรงขึน
2. แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริหาร แนวทางการพัฒนากระบวนการการบริ
หาอาจพิจารณาได้เป็ นหลายแนวทาง
แนวทางที่หนึ่ง ก็คือ ความพยายามที่จะท าให้เส้นทางเดินของงานสั ้นเข้าทั ้งแนวตั ้งและแนวนอน
ทั ้งนี ้ก็เพื่อประหยัดทรัพยากรทางการบริหาร
แนวทางที่สอง ก็คือ การพยายามท างานให้ง่ายเข้า
แนวทางที่สาม ก็คือ การกระจายอ านาจออกไปยังหน่วยต่างๆ ที่อยู่เบื ้องล่างเพื่อลดความแอดัด
ของภารกิจของงานที่ส่วนกลาง (Deconcentration) และบางทีก็มอบอ านาจให้หน่วยล่างอย่างเด็ดขาด
ไปเลย (devolution) อย่างไรก็ดี ก่อนที่จะกระจายอ านาจไปยังเบื ้องล่างนั ้นหน่วยงานพัฒนาจ าเป็ น
จะต้อง รวมอ านาจให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้เสียก่อน มิฉะนั ้นจะก่อให้เกิดปัญหาในการติดตามและ
ประเมินผลงานในภายหลัง
3.การพัฒนาพฤติกรรมทางการบริหาร จากการศึกษาในอินเดียวเกี่ยวกับลักษณะทาง
พฤติกรรมของระบบราชการอันได้แก่ การไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัว ความมีเหตุผลและการมุ่งปฏิบัติตาม
กฎเกณฑ์ พบว่าการไม่คำนึงถึงเรื่องส่วนตัวมีส่วนเอื้อต่อการปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล (การปฏิบัติงานให้
สัมฤทธิผลเป็ นดรรชนีหนึ่งของความมุ่งมั่นในการพัฒนาประเทศหรือการบริหารการพัฒนา) และความมี
เหตุผล มีส่วนเอื้อต่อการเปลี่ยนแปลง การปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล และการยอมให้ประชาชนเข้ามามี
ส่วนร่วมในการตัดสินใจ (ความเปลี่ยนแปลง การปฏิบัติงานให้สัมฤทธิผล และการยอมให้ประชาชนเข้า
มามีส่วนร่วมในการตัดสินใจเป็ นดรรชนีของการบริหารการพัฒนาเช่นเดียวกัน) แต่การมุ่งปฏิบัติตาม
กฎเกณฑ์กลับไม่เอื้อต่อดรรชนีของการบริหาร มิใช่สูตรส าเร็จที่ลอกเลียนกันได้อย่างง่ายๆ ทั้งในแง่กรอบ
แนวความคิด ระเบียบวิธีวิจัยเละการตีความข้อมูล ตรงกันข้าม พฤติกรรมการพัฒนา ไม่พัฒนา หรือที่
ผู้เขียนเรียกว่า ความมุ่งมั่นในการพัฒนาประเทศนั้น อาจจะสืบเนื่องมาจากสภาพแวดล้อม นโยบายการ
บริหารโครงสร้างทางการบริหาร และกระบวนการการบริหาร ตลอดจนภูมิหลังทางสังคมเศรษฐกิจของ
ผู้ปฏิบัติงานเองก็ได้
ิวัฒนาการของการบริหาร
วิวัฒนาการการบริหารราชการในประเทศต่างๆ รวมทั้งประเทศไทย อาจแยกได้ 3 สมัย คือ
(1) สมัยที่เน้นการออกกฎระเบียบ และการบังคับให้เป็นไปตามกฎระเบียบ (Law and
Order) ซึ่งเป็นสมัยก่อนปี ค.ศ.1960 (พ.ศ. 2503) โดยได้มีการออกกฎระเบียบต่างๆมากมาย เพื่อ
ก าหนดให้ประชาชนต้องจดทะเบียนต่างๆ ต้องขออนุญาตกับทางราชการก่อนที่จะสามารถด าเนิน
กิจการบางอย่างได้ และจะมีการบังคับการให้ปฏิบัติตามกฎระเบียบต่างๆอย่างเคร่งครัด โดยมี
วัตถุประสงค์หลักเพื่อการจัดเก็บภาษีอากร ค่าใบอนุญาต และค่าธรรมเนียมต่างๆ เพื่อเป็นรายได้
ของแผ่นดิน
(2) สมัยที่เน้นการบริหารการพัฒนา (Development Administration) ซึ่งอยู่
ระหว่างปีค.ศ.1960-1990 (พ.ศ.2503-2533) เป็นสมัยที่ประเทศต่างๆ ได้มีการใช้แผนในการ
พัฒนาประเทศ ในกรณีของประเทศไทยก็ได้มีการใช้แผนในการพัฒนาประเทศเช่นกัน ก็คือ
“แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ 1” (พ.ศ.2504-2509) โดยรัฐบาลเป็นผู้น าและอ านวยการ
ในการพัฒนา ในระยะเริ่มแรกได้เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจก่อน ต่อมาได้มีการรวมการพัฒนาสังคม
เข้าไปด้วยเป็น “แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” จนถึงปัจจุบัน
(3) สมัยที่เน้นการก ากับดูแลมากกว่าการจัดท าเอง (Steering Rather Than
Rowing) ซึ่งได้เริ่มต้นอย่างจริงจังตั้งแต่ปี ค.ศ. 1990 (พ.ศ. 2533) เป็นต้นมา โดยจะให้ภาคเอกชน
เข้ามารับงานหรือภาระหน้าที่บางอย่างของรัฐไปด าเนินการแทน และรัฐจะท าหน้าที่เป็นเพียงผู้
กระบวนการบริหาร
จากการศึกษาเอกสารที่เกี่ยวข้อง มีนักวิชาการหลายท่านได้อธิบายถึงกระบวนการบริหาร
ดังต่อไปนี้
กลูลิค และอูวิค (Gulick and Urwick) ได้สรุปกระบวนการบริหารไว้ใน “Paper on the
Science of Administration” ว่า กระบวนการบริหารย่อมประกอบด้วย ขั้นตอนที่ส าคัญ 7
ประการหรือที่เรียกกันย่อๆว่า “POSDCORB Model”